نظارت و مسئولیت دولت و بانک مرکزی در خلق پول و کنترل نقدینگی

خلق پول و کنترل نقدینگی از کارویژه‌هایِ سیاست‌گذاری پولی به شمار می‌روند که دولت و بانک مرکزی از رهگذر آنها بر ساختار پولی و مالی اقتصاد اثر می‌گذارند. کاربست هدفمند و خردمندانه این دو سازوکار بستر‌ساز شکل‌گیری نظم مالی، تحقق عدالت اجتماعی و رشد پایدار اقتصادی است. در این راستا کتاب حاضر با عنوان «نظارت و مسئولیت دولت و بانک مرکزی در خلق پول و کنترل نقدینگی» بروندادِ پژوهش جامعی است که پژوهشگر و نویسنده فاضل و اندیشهورزِ آن، سرکار خانم دکتر صدیقه قارلقی در قالب رساله دکتری تخصّصی خود با راهنمایی اینجانب در سه سال اخیر انجام داده و تلاش نموده است موضوع را از منظر حقوق عمومی اقتصادی، بررسی و تجزیه و تحلیل نماید. اهمیت موضوع این کتاب یعنی «پول و نقدینگی» در آن است که اقتصاد هر کشور از دو بخشِ بازارهای کالا و خدمات و بازارهای مالی تشکیل میشود و «پول و نقدینگی» مهمترین مؤلفههای بازارهای مالی (اعم از بازار پول و بازار سرمایه) به شمار میروند که نقش مهمی همانند شریان خون در کالبد اقتصاد و بازارهای کالا و خدمات ایفا میکنند. «پول» و «نقدینگی» که همواره از اصلیترین موضوعات علم اقتصاد نیز هستند، از مسائل پُراهمیتِ حقوق اقتصادی بهویژه حقوق عمومی اقتصادی به شمار میروند.

 در اقتصادِ امروز، پول به عنوان ابزار پرداخت و محور اصلی مبادلات اقتصادی انواع متنوعی به خود گرفته است و علاوه بر پول رایج یا قانونی که در قالب اسکناس و سکه توسط بانکهای مرکزیِ هر کشور منتشر میشوند و به اصطلاح پایه پولی هر اقتصاد ملی را تشکیل میدهند، جریان و گردش آن بهصورت سپردههای بانکی، خود تبدیل به نوع دیگری از پول میشود که در اصطلاح اقتصادی «پول بانکی» نامیده میشود و مهمترین ویژگی آن این است که به صورت نقدینگیِ قابل دسترس، همزمان قابل استفاده برای اشخاص متعدد (اعم از شخص سپردهگذار، بانک سپردهپذیر و اشخاص استفادهکننده از تسهیلات بانکی) است و قدرت خرید یا نقدینگی مضاعف و بلکه چندبرابری را برای کنشگران اقتصادی و مصرفکنندگان ایجاد میکند. از اینرو خلق پول و نقدینگی از مسائل مهم اقتصادهای ملی است که فقدان مدیریت کارآمد در خصوص آن میتواند چالشهای زیادی را برای اقتصاد کشور ایجاد کند. اگرچه پول امروزه صورتهای دیگری به خود گرفته و علاوه بر پول رایج و پول بانکی، شامل «پولهای الکترونیکِ» منتشره توسط مؤسسات مالی و اعتباریِ تحت نظارت بانکهای مرکزی و «رمز ارزها» یا کریپتوکارنسی منتشره توسط نهادهای ناشناس نیز میشود، اما موضوع کتاب اصولاً متمرکز بر پول قانونی و رایج، پول بانکی، نقدینگی و قدرت خرید حاصل از آنها در جامعه است که مسئولیت اصلی کنترل و نظارت بر ایجاد و گردش آن برعهده دولت یا حکومت به طور کلی و نهاد حاکمیتی بانک مرکزی، به طور خاص و ویژه است.

مداخله دولت در اقتصاد همواره یکی از موضوعات بنیادینِ علم اقتصاد و مکاتب اقتصادی بوده است. حتی در نظام‌های لیبرال کاپیتالیستی که داعیه اقتصاد آزاد و مبتنی بر بازار را دارند، مداخله دولت در اقتصاد یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر است. از این‌رو باید گفت: اختلاف نظام‌های اقتصادی و مکاتب اقتصادی در این خصوص مربوط به مبنا و چرایی، نحوه و قلمرو مداخله است، وگرنه در وظیفه ذاتی دولت به عنوان نهاد تنظیم‌گرِ همه نظامات جامعه به‌ویژه نظام اقتصادی آن، تردیدی نیست و حتی در نظام اقتصادیِ مبتنی بر بازار و رقابت آزاد، در موارد شکست بازارها چاره‌ای جز مداخله دولت نیست و کمهزینه‌ترین نوع مداخله نظارت و ایفای نقش نظارتی پیشینی است. در این راستا بخش اولِ کتاب حاضر به تفصیل، مبانی مداخله دولت و بانک مرکزی در اقتصاد و بازار پول را به لحاظ نظری و برحسب دیدگاهها و مکاتب مختلف اقتصادی و هم به لحاظ حقوقی و قانونی بهویژه اسناد بالادستی بررسی نموده و چرایی یا علل موجهه و قلمرو آن را نیز بیان میکند.

یکی از آسیب‌ها یا مسائل مهم اقتصاد ایران در طول پنجاه سال اخیر، تورمِ دو رقمی و گاه لجام گسیخته است که علاوه بر کاهش شدید قدرت خرید مصرف‌کنندگان و کاهش دور از انتظار ارزش پول ملی، اثرات مخربی بر تولید و اشتغال و رشد اقتصادی کشور داشته است. در خصوص عوامل تورم در کشور ما صاحب‌نظران اقتصادی دیدگاه‌های مختلفی ارائه کرده‌اند، اما بدون تردید، رشد بی‌رویه نقدینگی و عدم مدیریت آن از عوامل اصلی و مهم تورم‌زا، در کنار عوامل دیگر همانند تحریم‌های ظالمانه آمریکا و غرب و کاهش درآمدهای دولت با وجود افزایش هزینه‌های آن و کسری بودجه‌هایِ ممتدِ دولت و استقراض مستمر از سیستم بانکی است. رویکرد این اثر پژوهشی انتقادی و تحلیلی است و مؤلف به خوبی تلاش کرده است ضمن بیان ابزارها و سازوکارهای قانونیِ نظارت بانک مرکزی بر بازار پول و تشریح وظایف ذاتی آن در کنترل نقدینگی و حفظ ارزش واحد پول ملی، با آسیب‌شناسی وضع موجود، ضعف‌های عملکردی بانک مرکزی و علل و دلایل آن را مورد بررسی قرار داده و راهکارهایی برای ارتقای جایگاه بانک مرکزی ارائه دهد. در این راستا بخش دوم کتاب به کارکرد نظارتی و مسئولیت‌پذیری دولت و بانک مرکزی نسبت به بازار پول و نقدینگی میپردازد. در فصل اول آن، سازوکارها و ابزارهای نظارتِ دولت و بانک مرکزی در کنترل بازار پول و نقدینگی مورد بحث و بررسی قرار میگیرد. چه آن‌که یکی از مباحث اساسی در حوزه اقتصادِ پولی و نظام بانکی، ضرورت ایجاد و اعمال سازوکارهای نظارتی و الزامات قانونی بر بانک‌ها به‌منظور ارتقای سطح تاب‌آوری آنها در برابر بحران‌های مالی و نوسانات اقتصادی است. به گونه‌ای که اجرای بهینه سازوکارهای مذکور می‌تواند نقش تعیین‌کننده‌ای در حفظ پایداری بازار پول ایفا کند. نظارت مؤثر دولت و بانک مرکزی بر رعایت این الزامات، تضمین‌کننده سلامت نظام بانکی و عاملی کلیدی در کنترل نقدینگی و ثبات بازار پول است. بررسی مهم‌ترین ابزارهای تخصصی مورد استفاده بانک مرکزی برای نظارت بر بازار پول و کنترل نقدینگی از دیگر مباحث مهم این فصل است. رویکرد بررسی این ابزارها تلفیقی از مطالعات حقوقی و اقتصادی با تمرکز بر شناسایی آسیب‌ها و کاستی‌های موجود است.

در فصل دوم از بخش دومِ کتاب، مسئولیت دولت و بانک مرکزی در برابر کنترل نقدینگی و تبعات آن هنگام افزایش بی‌رویه مورد بحث و بررسی قرار گرفته است و در ضمن آن به ترتیب، مباحثِ مسئولیت سیاسی و قانونیِ دولت در کنترل نقدینگی و افزایش بی‌رویه آن و مسئولیت سیاسی و قانونیِ بانک مرکزی در قبال افزایش بی‌رویه نقدینگی، مورد تجزیه و تحلیل قرارگرفته است. نحوه ایفای این مسئولیت‌ها عمدتاً در چارچوب قواعد حقوقی و نهادهای رسمی صورت می‌گیرد و تحلیل دقیق قوانین و مقرراتِ مرتبط با نظام پولی و بانکی، نقشی اساسی در دست‌یابی به اهداف این مطالعه ایفا می‌کند. در همین راستا تمرکز اصلی بر تحلیل اسناد بالادستی از جمله قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، سیاست‌های کلی نظام و نیز مجموعه قوانین و مقررات حاکم بر نظام پولی و بانکی کشور برای روشن شدن رویکرد قانون‌گذار نسبت به حدود مسئولیت‌های سیاسی و قانونی دولت و بانک مرکزی در قبال خلق پول و کنترل نقدینگی و شناسایی خلأها و کاستی‌های موجود بوده است. در این مسیر هم‌زمان قلمرو مسئولیت هر یک نسبت به آثار و پیامدهایِ اجرای سیاست‌های پولی و مالیِ منجر به افزایش بی‌رویه نقدینگی نیز واکاوی شده است.

بدیهی است که دانش واژه دولت از مهم‌ترین الفاظی است که در آثار گوناگون به معانی مختلفی استعمال شده است. چه آن‌که گاهی در مفهوم «دولت- کشور» در مواردی «حکومت به معنای عام» نیز در برخی مناسبت‌ها به معنی «یکی از قوا» در پاره‌ای از مواقع «کابینه یا هیئت وزیران» و در مواردی به معنای «نظام سیاسی» استعمال شده است.  گاهی واژه دولت در مفهوم «جبهه فرمانروایان» که متشکل از هیئت حاکم، نهادهای فرمانروا و متصدیان سیاسی یک کشور است در مقابل حکومت شوندگان، ملت، مردم و شهروندان به کار می‌رود. در این وجه، مفهوم دولت بر کلیه کارگزاران و نهادهایی اطلاق می‌شود که بر فرمان‌بران حکومت می‌کنند. از یک سو منظور حکومت‌‌شوندگان و از سوی دیگر سازمان‌هایِ قدرت و نهادهای سیاسی به‌طور کلی است.  در این اثر مراد از دولت در نگاه کلان، مجموعه نهادهای حاکمیتی و سیاست‌گذار کشور است که در فرآیند سیاست‌گذاری، تصمیم‌گیری و اعمال قدرت نقش دارند. با این حال در برخی مباحث به اقتضای موضوع و ضرورت تحلیلی، مفهوم دولت به شکل محدودتری مد نظر قرار گرفته و به‌صورت مشخص معادل با قوه مجریه یا ترکیب قوه مجریه و قوه مقننه بررسی می‌شود. بدین‌ترتیب مباحثی که متمرکز بر تحلیل نقش ساختاری و کارکردی قوه مجریه است، دولت با همین معنا مورد نظر است. در برخی موارد که تعاملات و مسئولیت‌های مشترک قوه مجریه و مجلس شورای اسلامی موضوع بررسی است، دولت در معنای گسترده‌تر، ناظر بر ترکیب این دو قوه در فرآیند سیاست‌گذاریِ اقتصادی مورد توجه است. در چنین مواردی در ابتدای بخش مرتبط، مشخص شده که مراد از واژه دولت، کدام یک از معانی یاد شده است تا از هرگونه ابهام یا تفسیر نادرستِ مفاهیم جلوگیری شود.