قراردادهای مشارکت عمومی ـ خصوصی «ماهیت، انواع و کارآیی»

از مهم‌ترین شاخص‌های رشد و توسعه اقتصادی و گسترش رفاه در هر کشور، اجرای پروژه­های زیربنایی است. باید توجه داشت که همراه با افزایش جمعیت، توسعه شهرنشینی و همچنین افزایش درآمد در کشور­های در­حال­توسعه، تقاضا برای افزایش خدمات زیربنایی نیز مشاهده می­شود. با توجه به محدودیت ذاتی منابع مالی دولت در کشور­های در­حال­توسعه، طبیعی است که کسری بودجه دولت پس از رویارویی به این نیاز، افزایش می­یابد. از طرف دیگر، با بروز هر گونه رکود اقتصادی و یا بحران اقتصادی در کشور­های درحال­توسعه، حرکت­های جزئی موجود نیز فروکش خواهد نمود و به مشکلات این کشور­ها برای تأمین نیاز سرمایه­گذاری­­های زیربنایی دامن زده می­شود.

در بسیاری از کشور­های در حال توسعه میزان سرمایه­گذاری­ها، حتی در حد جبران استهلاک سرمایه­گذاری­های قبلی نیز نمی­باشد. از طرف دیگر در بسیاری از این کشور­ها وظیفه سرمایه­گذاری­های زیر­بنایی نیز در انحصار دولت است. این پدیده از یک طرف عرضه منابع مالی برای سرمایه­گذاری­های زیربنایی را محدود می­کند و از طرفی با توجه به پایین بودن بهره­وری سرمایه­گذاری­های دولتی، تأثیر آن بر رشد اقتصادی کمتر از حد انتظار است. در چنین شرایطی با توجه به تأثیر اجتناب‫­ناپذیر زیربنا­ها در رشد اقتصادی بلند­مدت، دولت­ها به دنبال راه­حل­های جایگزین برای حل مشکل کمبود منابع برای سرمایه‫گذاری­های زیر­بنایی برآمدند.^[۱] پس سرمایه بخش خصوصی مورد توجه قرار گرفته است و دولت­ها سعی در تشویق بخش غیردولتی برای درگیر شدن در ساخت و مدیریت تأسیسات زیر بنایی نموده‌اند، این موضوع منجر به مطرح شدن «مشارکت عمومی – خصوصی»^[۲] شده است.

مشارکت عمومی- خصوصی یک نام عمومی و کلی است برای مجموعه‫ای از قراردادهای مشخص بین دولت و بخش خصوصی که هدف از این قراردادها، توسعه زیرساخت‌های عمومی و ارائه خدمات عمومی است. برای مدت‌ها کالاها و خدمات برای دولت از طریق روش‌های سنتی ارائه خدمات عمومی تأمین می‌شدند. در مشارکت عمومی- خصوصی، بخش خصوصی به طور فزاینده‫ای فعالیت‫هایی که قبلاً وظیفه انحصاری دولت تلقی می‌شد، عهده­دار می‌شود به طوری که دولت به جای تأمین‫کننده، خریدار خدمات شده است.

همان­طور که واژه مشارکت به ذهن تداعی می‌کند، هدف این است که برای ایجاد یک زیرساخت از طریق ترکیب بهترین قابلیت‌های دو بخش عمومی و خصوصی (مانند قانون‫گذاری و مقررات در بخش عمومی و نوآوری، بهره‫وری، تأمین مالی در بخش خصوصی) تیمی مطلوب ایجاد شود تا راه‫حلی را برای ارائه زیرساخت‌هایی که مرتبط با نیازهای عمومی هستند، پیدا کند.^[۳] البته جزئیات هر یک از قراردادهای مشارکت عمومی- خصوصی و نقش هر یک از دو بخش عمومی و خصوصی در آن‌ها، متفاوت است. ولی اصول کلی وجود دارد که مشارکت عمومی- خصوصی را شکل می‌دهد و آن را از سایر روش‌های تدارکات جدا می‌کند. باید توجه داشت هدف کلی از مشارکت بخش خصوصی صرفا حل مشکل کمبود منابع مالی نیست بلکه افزایش بهره‫وری خدمات زیربنایی نیز در کانون توجه قرار دارد.

در واقع به موجب قراردادهای مشارکت عمومی- خصوصی، دولت­ها نه تنها از منابع مالی بخش خصوصی استفاده می‫کنند بلکه به عنوان یک شریک و ناظر درونی در ریسک، مدیریت و درآمد­ها با بخش خصوصی مشارکت می‫کنند و این وجه تمایز مشارکت عمومی- خصوصی از خصوصی‫سازی و تدارکات عمومی سنتی است.^[۴]

ظهور قراردادهای مشارکت عمومی- خصوصی موجب گردیده که دولت­ها در مورد نقش انحصاری خود در زیر­بنا­ها چه از نظر تأمین مالی، مدیریت و یا بهره‫برداری تجدیدنظر کنند و بیشتر به فکر فراهم آوردن زمینه­ها و همچنین مقررات مناسب برای حضور بیشتر بخش خصوصی باشند. اکنون دولت‌ها در حال کم کردن از وظایف و تا حدودی مسئولیت‌های خود هستند و در عین حال به تقویت توانمندی‌های خود برای هدایت جامعه به عنوان دولت‌های کوچک، توانمند و توانمندساز مشغول‌اند.^[۵]

مشارکت عمومی- خصوصی یکی از ابزارهایی است که دولت برای کوچک­سازی خود و انتقال وظایفش به بخش خصوصی استفاده می‌کند. پیدایش قراردادهای مشارکت عمومی- خصوصی به دهه ۱۹۸۰ باز می‌گردد جایی که دولت‌های پست مدرن سعی می‌کنند اعمال و وظایفشان بیشتر در قالب قرارداد انجام دهند. چرا که خصوصی­سازی گسترده بخشی از روندی است که به کاهش فعالیت‫های دولت منجر می­شود ولی تنها وسیله کاستن از دامنه دولت نیست. واگذاری انجام کار­ها به دیگران توسط قرارداد، یکی از راه­های رایج کاستن از هزینه کالا­ها و خدمات شده است. رقابت در مناقصه­ها برای ارائه کالا­ها و خدمات در درون دولت، به عنوان کاهش قیمت تمام شده در مقایسه با ارائه آنها توسط بوروکراسی تلقی می‫شود.^[۶]

دو عامل در بروز چنین رشدی در اقبال جهانی نسبت به قراردادهای مشارکت بخش عمومی و خصوصی طی چند سال گذشته تأثیر­گذار بوده­اند؛ یکی مقابله با محدودیت‌های بودجه­ای بخش عمومی در قالب طرح‌های مشارکت و دیگری جنبش اصلاح طلبی بخش عمومی تحت عنوان «مدیریت دولتی نوین»^[۷] که یکی از زمینه‌های نظری قرارداد مشارکت به حساب می‌آید، مبانی نظری و سیاسی مربوط به اشکال مختلف قراردادهای مشارکت عمومی- خصوصی توسط جنبش «مدیریت دولتی نوین» ارائه گردیده است. جنبش مذکور درصدد بیان این مطلب است که دولت باید از امور عقب نشینی کرده و بخش خصوصی در جایی که موجب افزایش کارایی می‌شود (به ویژه در بخش خدمات عمومی عام المنفعه نظیر آب و برق) به ارائه خدمات عمومی بپردازد. چنین تحولی موجب تشدید رقابت می‌شود که این نیز به نوبه خود منتهی به ارائه خدمات بهتر با هزینه پایین‫تر به شهروندان و نیز اتلاف کمتر منابع اقتصادی می‌گردد.

نظریه مدیریت دولتی نوین به دنبال دولتی کاراتر و مسئولیت پذیرتر به واسطه استفاده از تکنیک‌های بخش خصوصی و ایجاد شرایط بازاری برای ارائه خدمات عمومی است. مدیریت دولتی نوین، تغییر نمونه‫ای در روش دولت و تجزیه و تحلیل سیاست‌هایش است. نشانه‌هایش ارزش کارآفرینی، انعطاف‫پذیری و خلاقیت است که نقطه مقابل احتیاط و ثبات روش‌های سنتی انعقاد قراردادهای عمومی اداری است که ریسک­گریز هستند.

 در این کتاب سعی بر آن است که با توجه به جدید بودن ادبیات مشارکت عمومی- خصوصی به بررسی ماهیت این قرارداد‫ها با توجه به نظام حقوقی خود بپردازیم؛ تبیین ماهیت مستلزم آن است که ابتدا این قرارداد‫ها را تعریف کرده، حوزه کاربرد و محدودیت‫هایی که در جهت استفاده از این قرارداد‫ها ممکن است وجود داشته باشد را شناسایی کنیم و سپس بتوانیم با طبقه‫بندی کردن این قرارداد‫ها با معیار­های مشخص، به بررسی این قراردادها بپردازیم.