تدوين و تنقيح قوانين و مقررات از مباحثي است كه در حال حاضر قوای تقنيني، اجرایي، قضائي و مراکز علمی و دانشگاهی را بیش‌ازپیش به خود مشغول كرده است. به همين دليل است كه مقامات دستگاه‌های یادشده در مناسبت‌های مختلف به اين موضوع پرداخته و خواستار راه‌حلی براي اين مهم شده‌اند.

يكي از مشكلاتي كه در نظام حقوقي كشور وجود دارد، كثرت مراجع وضع قانون و مقرره است. تعدد مراجع یادشده و تصویب قوانین و مقررات مغاير، موجب شده است كه موضوع تدوین و تنقيح قوانين و مقررات، اهميت بيشتري پيدا كند. افزايش قوانين و مقررات و تغيير مكرر آن‌ها و اقدام نکردن به تدوين و تنقيح قوانين و مقررات، امنيت حقوقي را با تهديد جدي مواجه کرده است. بحث تدوین و تنقیح قوانین در کشور ما به ده‌ها سال پیش برمی‌گردد. براي اين مهم در قوای مختلف، تمهیداتی اندیشیده شده است. تدوين و تنقیح قوانین در قوه مقننه، هم‌زمان با تدوين مجموعه‌های ادواري تقنینیه آغاز شد. در سال 1342 مجلس شوراي ملي اقداماتی را در این زمینه آغاز کرد که نتیجه آن در سه مجموعه‌ در سال‌های 1344 و 1345 و 1346 به چاپ رسيد.

در سال 1343 در مجلس سنا تشکیلاتی براي تنقیح قوانین ایجاد شد و از قوانین و مقررات، فیش‌هایی بر اساس تاریخ، دستگاه‌های اجرایی، عنوان و موضوعی، تهيه شد. فیش‌های ديگري نيز براي هرگونه تغییر مصوبات ازجمله نسخ، اصلاح و الحاق تهيه شد كه اين فیش‌ها قوانين و مقرراتي را نشان مي‌دهد كه به‌صورت صريح نسخ، اصلاح و الحاق شده‌اند. نتیجه این اقدامات در برخی از كتاب‌های منتشره از سوي مجالس قبل و بعد از انقلاب و همچنين در لوح قانون و لوح حق، متجلي گردیده و تقدیم جامعه حقوقی شده است.

با تصویب قانون تشكيل سازمان تنقيح و تدوين قوانين و مقررات كشور در سال 1350 این سازمان در قوه مجريه تشكيل شد. پس از انقلاب با کاهش سطح سازمان یادشده به اداره کل، مجموعه‌های فهرست موضوعی و مجموعه‌ قوانین گوناگونی به‌صورت منقح، توسط اداره کل تنقيح و تدوين قوانين و مقررات كشور منتشرشده است.

در راستاي تحقق امر تنقیح قوانین، در دوره ششم مجلس شوراي اسلامي، هیئتی تحت عنوان هیئت تنقیح قوانین کشور متشکل از اساتيد دانشگاه‌ها، حقوقدانان، وكلا و کارشناسان ارشد قوای مختلف کشور تشکیل شد. در دوره‌ هفتم مجلس شورای اسلامی، دو طرح درزمینه تنقیح قوانین و مقررات تقدیم مجلس گردید. در هشتمین دوره مجلس با توجه به ارتقاي تشکیلات اداری مجلس، سطح سازمانی اداره تنقیح قوانین مجلس به اداره کل «اداره کل اسناد و تنقیح قوانین» ارتقا یافت.^[1] در این دوره نيز درزمینه تدوين و تنقیح قوانین پیگیری‌هایی به‌عمل آمد که منجر به تصویب قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور در سال 1389 گردید. در راستای این قانون و دستورالعمل اجرایی آن، در ادوار مختلف مجلس، شورای راهبردی تنقیح قوانین تشکیل‌شده است.

يكي از اهدافي كه در تدوين و تنقيح قوانين دنبال مي‌شود، دسترسي سريع به قوانين و شفاف‌سازي و ثبات قوانین است. یکی از ثمرات ثبات قوانين، سرمايه‌گذاري است که يكي از عوامل رشد اقتصادي است. درصورت ثابت نبودن قوانين، نه‌تنها سرمايه‌گذاران خارجي رغبتي به سرمايه‌گذاري در كشور ما پيدا نمي‌كنند، بلكه سرمايه‌گذاران داخلي نيز ترجيح مي‌دهند كه سرمايه خود را در كشوري به‌کارگیرند كه از ثبات قانوني بيشتري برخوردار است. بدين منظور قانون‌گذار در ‌قانون تشويق و حمايت سرمايه‌گذاري خارجي مصوب 4/3/1381 احکام قوانين بعدي را كه موجب مغایرت در قانون یادشده شود، از دايره شمول اين قانون خارج ساخته است.

علاوه بر تدوین و تنقيح قوانين، تدوین و تنقيح مقررات نيز از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. پرداختن به تدوین و تنقيح قوانين، بدون توجه به تدوین و تنقيح مقررات مشكلي از مشكلات جامعه را حل نمي‌كند. چون مراجع مختلفي اقدام به وضع مقررات مي‌كنند؛ بنابراین دامنه مقررات وسيع است. با عنايت به اينكه مراجع اجرایي كشور با مقررات نیز سروکار دارند؛ بنابراین تدوین و تنقيح قوانين، بدون در نظر گرفتن تدوین و تنقيح مقررات، مفيد نخواهد بود.

براي تحقق ثبات در قوانين و مقررات، رسيدن به نقطه مطلوب در مراحل وضع قوانين و مقررات، ضروري است. تصويب قوانين و مقررات کنونی كه قوانين و مقررات گذشته را تحت تأثير قرار داده و دچار ايراد می‌کند و خود نيز دچار ايرادهای گوناگونی است، نمي‌تواند براي سامان دادن اوضاع حقوقي مناسب باشد؛ بنابراین ضروری است در امر قانون‌گذاری و وضع مقررات به مرحله‌ای دست‌یافت كه این‌گونه ايرادها را حل‌وفصل نموده تا در تدوین و تنقيح قوانين و مقررات نتیجه مطلوبی حاصل شود. در غير این صورت همین وضعي كه در حال حاضر وجود دارد، همچنان ادامه خواهد داشت و به‌هرتقدیر گره‌اي از مشكلات كنوني حل نخواهد شد. کشور ما در بحث تدوین و تنقیح قوانین در ابتدای راه است و این مهم، عزم جدی مسئولان امر را می‌طلبد.

براي اينكه بحث تدوین و تنقيح قوانين بهتر مطرح شود، ضرورت دارد آماري از مصوبات قبل و بعد از انقلاب ارائه شود. 5585 مصوبه و تصمیم قانونی پیش از انقلاب توسط قوه مقننه (مجالس شوراي ملي و سنا)، 1525 مصوبه توسط شوراي انقلاب اسلامي و 3302 مصوبه در یازده دوره قانون‌گذاری توسط مجلس شوراي اسلامي به تصویب رسيده است.

در ادوار مختلف مجلس به‌ويژه پس از انقلاب حدود یک‌سوم از مصوبات مجلس و در برخی از دوره‌ها حدود یک‌دوم از این مصوبات، به نسخ، اصلاح، الحاق و تفسیر مصوبات پیشین اختصاص‌یافته است. به‌جز پاره‌ای از موارد که اصلاحات و الحاقات، موجب بازنگری درست در مصوبات پیشین است، در سایر موارد، نشانگر آن است که مصوبات پیشین از جامعیت و مانعیت برخوردار نبوده است.

علاوه بر ايرادهای موجود در قوانين پیش از انقلاب، وضعيت کنونی قانون‌گذاری نيز موجب تعارض احكام کنونی با احكام پیشین، اعم از مصوبات قبل و بعد از انقلاب گرديده است. با این وصف، موضوع تدوین و تنقيح قوانين بیش‌ازپیش ضرورت پيدا مي‌كند.

وضعيت کنونی نشان‌دهنده این است که باید کارشناسی دقیقی در مورد طرح‌ها و لوایح صورت گیرد. هرچند که دست‌اندرکاران طرح‌ها و لوایح، کارشناسی بر روی طرح‌ها و لوایح را در دستور کار خود دارند، ولی با بررسي مصوبات مجلس مشخص می‌شود که در حال حاضر نیز پاره‌ای از مصوبات حتی ازنظر شکلی دچار ایرادهای جدی است و باید توجه خاصی به این مهم مبذول گردد. با اين وصف، مهم‌ترین نکاتی که رعایت آن ضروری است این است که: یک- در بررسي طرح‌ها و لوايح فرصت و دقت بيشتري معمول شود. دو- از تصويب قوانين غيرضروري و حتی‌المقدور از وضع مصوبات آزمایشی پرهيز شود. سه- تدوین و تنقیح قوانین در اولویت کاری مجلس قرار گیرد.

همه ایرادهای موجود، به تدوين و تنقيح قوانين برنمی‌گردد، در پاره‌اي از موارد موانعي بر سر راه است كه ارتباطي با تدوين و تنقيح قوانين ندارد و بايد این‌گونه موانع نیز برداشته شود.

ازجمله اهدافي كه در این کار پژوهشی مدنظر بوده، پیشنهاد ايجاد دو واحد درسي در رشته‌هاي مختلف حقوق تحت عنوان «تدوین و تنقیح قوانین و مقررات» است.^[2] اهميت این مسئله به‌اندازه‌ای هست كه با قاطعیت مي‌توان گفت كه مي‌تواند به‌عنوان يك درس مهم در بين رشته‌هاي حقوق جاي خود را باز كند. بحث تدوين و تنقيح قوانين و مقررات بايد بر اساس اصول علمي و دانشگاهي مطرح شود؛ بنابراین تربيت كارشناساني كه در امور مربوط به تدوين و تنقيح قوانين صاحب‌نظر باشند، برعهده دانشكده‌هاي حقوق است.

علاوه بر این، آگاهي از موضوعات مرتبط با تدوین و تنقيح قوانين و مقررات براي قوای سه‌گانه دارای اهمیت بسیاری است. آگاهي از موضوعات یادشده براي نمايندگان مجلس از اهميت به‌سزايي برخوردار است. نمايندگان مجلس با كمك گرفتن از اين موضوعات مي‌توانند طرح‌های بهتري را تهیه و تقديم مجلس نمايند. همچنين در بررسی و موافقت يا مخالفت با طرح‌ها و لوايح، مي‌تواند راهنماي خوبي براي آن‌ها باشد. يكي از اهداف دیگر، کمک به كاركنان بخش‌های حقوقي است كه در ارائه خدمات حقوقي، بتوانند به نحو بهتری ايفاي نقش ‌نمایند. همچنین ازجمله مراجعی كه تدوین و تنقيح قوانين و مقررات براي آن اهمیت زیادی دارد، قوه قضائيه است. تدوین و تنقيح قوانين و مقررات براي قضات و ساير دست‌اندرکاران اين قوه و قوه مجریه يك امر ضروری است. علاوه بر قوای قضائیه و مجریه دامنه اين موضوع شامل اشخاص حقيقي و حقوقي دولتی و غیردولتی نيز مي‌شود.

کتاب حاضر مشتمل بر سه بخش و یک پیوست است:

بخش اول در مورد «قانون، در حکم قانون و مقرره» است. فصل اول این بخش به تاريخچه قانون‌گذاری اختصاص‌یافته است. آگاهی از تاريخچه قانون‌گذاری، برای کارشناسان تدوین و تنقیح قوانین و مقررات ضروری است. به‌عنوان‌مثال یکی از موضوعاتی که در این فصل موردبحث قرارگرفته، زمان‌های فترت است. آنچه در مورد زمان‌های فترت اهميت دارد، اين است كه در پاره‌ای از زمان‌های یادشده، مراجعي جانشين قوه مقننه گرديده و به وضع مصوباتي اقدام نموده‌اند؛ بنابراين بررسي این‌گونه مصوبات از جهات مختلف، ازجمله اختیارات مرجع وضع، ضروري است. در این بخش علاوه بر مطالب یادشده، در مورد اقسام در حکم قانون و لازم‌الاجرا شدن قوانين و مقررات نیز نکاتی ارائه‌شده است.

بخش دوم به «اصول و قواعد تدوين و تنقيح قوانين و مقررات» اختصاص‌یافته است. در این بخش در مورد زمان تحقق و پایان اعتبار قوانين و مقررات و نکات مرتبط با آن‌ها مطالبی ارائه‌شده است. یکی از فصل‌های این بخش در مورد عموم و خصوص است. ازجمله نکاتی که در این زمینه مورد بحث قرار می‌گیرد این است که هر یک از اصول و قواعد حقوقی در محدوده خود قابل‌بررسی است و باید از تداخل هر یک از این اصول و قواعد، در اصول و قواعد دیگر خودداری کرد. به‌عنوان‌مثال در مورد عموم و خصوص، باید از به‌کاربردن نسخ پرهیز کرد.

بخش سوم به تدوين و تنقيح قوانين و مقررات مي‌پردازد. در این بخش مطالب مرتبط با تدوين و تنقيح قوانين و مقررات مورد بحث قرارگرفته است. به‌عنوان‌نمونه یکی از فصل‌های این بخش به فرآیند تدوین و تنقيح قوانين اختصاص‌یافته است. در این بخش در مورد عملکرد مجلس در تنقیح قوانین به‌ویژه عملکرد مجلس یازدهم، و عملکرد دولت‌های دوازدهم و سیزدهم در تنقیح مقررات؛ موردبررسی قرار گرفته است. همچنین فهرست قوانين منسوخ و ناسخ (مربوط به بازه زماني 1/8/1336 لغایت 22/11/1357) که در دوره یازدهم مجلس شورای اسلامی توسط معاون قوانین مجلس به روزنامه رسمی ارسال گردیده، مورد بحث قرار گرفته است.

در کتاب حاضر به‌جای «کد»، عنوان «مجموعه قوانین» انتخاب‌شده است. علاوه بر این، برای اینکه عنوان «مجموعه قوانین» یا «کد»، با عنوان مجموعه‌ قوانینی که در حال حاضر توسط اشخاص حقیقی و حقوقی چاپ می‌شود اشتباه نشود، این مجموعه‌ها تحت عنوان «مجموعه قوانین موضوعی» یا «مجموعه قوانین منقح»^[3] نام‌گذاری شده است.

چنانچه در این کتاب، در مورد كديفيكاسيون یا ترجمه‌های مختلف مرتبط با آن، مطالبی از طرف صاحب‌نظران ارائه‌شده است؛ به‌رسم امانت عیناً آمده است. با این توضیح، ممکن است مطالب یادشده با ‌نظرات نگارنده تفاوت داشته باشد.

در اين كار پژوهشی، در مورد واژه‌های مرتبط با تدوین و تنقیح قوانین، تعريف‌هایي از كتاب‌های لغت يا كتاب‌های حقوقي استخراج‌شده و سپس تعريف دیگری توسط نگارنده ارائه شده است. در اين کتاب علاوه بر نظام حقوقي و قانون‌گذاری پس از انقلاب که موردتوجه ویژه قرارگرفته، نظام حقوقی و قانون‌گذاری پیش از انقلاب نیز موردبحث واقع‌شده است. همچنین درباره تدوین و تنقیح قوانین در پاره‌ای از کشورها نیز بحث شده است.

پیوست این مجموعه، در مورد سوابق مرتبط با تدوین و تنقيح قوانين و مقررات است. در این پیوست، فهرست و متن سوابق یادشده آمده است.