شناسایی حق‌های بنیادین انسان‌ها در دهه‌های آخر قرن بیستم، موضوع اساسی و هدف نهایی بسیاری از اسناد بین‌المللی بوده است. بنحوی که به موازات «حفظ صلح و امنیت بین‌المللی»، «تعهد به همکاری بین‌المللی در زمینه اقتصادی» در جهت حصول توسعه اقتصادی و اجتماعی نیز بطور همسان در زمره اهداف منشور ملل متحد برشمرده شده و در ادامه تحولات حقوق بین‌الملل با محوریت زندگی با کرامت افراد رو به تزاید است. بطوری‌که هم اینک اقدامات دولت‌ها در ایفای تعهدات بین‌المللی بمنظور تحقق حق‌های اقتصادی و اجتماعی با معیار « معقولیت» مورد سنجش و ارزیابی بوده و قصور آنها در ایفای این تعهدات قابل دادخواهی فردی است.

همکاری‌های بین‌المللی در زمینه اقتصادی بمنظور توسعه کشورها با طرح ریزی نظام «برتن وودز»^[1] معطوف به هنجارهای به رسمیت شناخته شده جهانی، رشد فزاینده داشته بنابراین در عصراقتصاد جهانی‌شده، کارکرد نهادهای بین‌المللی فعال در حوزه اقتصادی نقش ویژه‌ای در انتظام قواعد حقوق بین‌الملل اقتصادی و مالاً تحقق توسعه دارد. از این‌رو، نهادهای بین‌المللی ذیربط از جمله بانک جهانی، توسل به همسان‌سازی مقررات اقتصادی از سوی دولت‌ها در بهره‌برداری از منابع عمومی و انجام معاملات بین‌المللی را موجبی در جهت توسعه تلقی می‌نمایند^[2]. جهت‌گیری‌های بین‌المللی در رابطه با همسان‌سازی مقررات اقتصادی با لحاظ شرایط اقتصادی کشورها در امر همسان‌سازی روش‌های تنظیم «برنامه مالی دولت» نیز مصداق دارد. چرا که این روند مانع از بروز بحران اقتصادی در جهان در نتیجه ناهمگونی نظام‌های اقتصادی و مالی بین‌المللی است^[3].

ایفای تعهدات دولت‌ها درمورد تحقق حق‌های اقتصادی واجتماعی مستلزم اتخاذ تدابیر تقنینی و اجرایی بمنظور اختصاص منابع مالی است. لذا مکانیزم آن برنامه مالی دولت است که بموجب آن منابع مالی در اختیار یک دولت به سیاست‌ها و برنامه‌ها تخصیص می‌یابد. «برنامه مالی دولت» نقش بسیار مهمی در توسعه اقتصاد کشورها ایفاء می‌کند و یکی ازمولفه‌های جدی تحول در اقتصاد کلان است^[4]. زیرا چگونگی هدایت منابع عمومی از سوی دولت‌ها تاثیر مستقیمی در تامین و تضمین حق‌های اقتصادی و اجتماعی دارد.

امروزه تکلیف دولت‌ها به اتخاذ اقدامات «معقول» در تحقق حق‌های اقتصادی و اجتماعی و قابلیت دادخواهی فردی تحقق این حق‌ها بر تقید دولت‌ها به هنجارهای جهانی افزوده است و تدابیر نهادهای بین‌المللی فعال در حوزه اقتصادی در رابطه با همسان‌سازی روش‌های تنظیم «برنامه مالی دولت» با هدف کاستن از قدرت تصمیم‌گیرندگان سیاسی در زمینه مالی و محدود کردن آن به جنبه‌های فنی، حقوقی و مدیریتی بمنظور تحقق حق‌های اقتصادی، اجتماعی و کم کردن دامنه بحران‌های اقتصادی و سیاسی اتخاذ می‌گردند زیرا در اقتصاد جهانی شده در برابر هر پدیده اقتصادی، امکان بروز زنجیره‌ای از عکس‌العمل‌ها وجود دارد که می‌تواند عواقب وخیم اقتصادی و حتی ناهنجاری‌های اجتماعی و سیاسی را در پی داشته باشد که این خود بطور غیرمستقیم موجبی برای تهدید صلح و امنیت منطقه‌ای و بین‌المللی تلقی می‌گردد. بنابراین مبتنی بر اسناد بین‌المللی بویژه میثاق حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و پروتکل الحاقی سال 2008 آن، باید قائل به تقیید نحوه حکمرانی دولت در چارچوب هنجارهای به رسمیت شناخته شده بین‌المللی بود. از این‌رو، درصورتی که اذعان کنیم که نحوه تنظیم «برنامه مالی دولت» از جمله مسایل مورد علاقه بین‌المللی بوده و حقوق بین‌الملل قدرت مطلق دولت‌ها در زمینه نحوه تنظیم «برنامه مالی دولت» را در جهت ایفای تعهدات بین‌المللی ناظر بر تحقق حق‌های اقتصادی و اجتماعی آحاد بشر به نظم کشیده است، سخن به گزاف نگفته‌ایم.

سازمان‌های بین‌المللی متعددی در حوزه اقتصادی فعالیت می‌کنند که با اخذ شخصیت و صلاحیت بین‌المللی مجموعه قواعد حقوق بین‌الملل را توسعه بخشیده‌اند^[5]. بانک جهانی بعنوان یکی از سازمان‌های بین‌المللی فعال در عرصه سیاست‌گذاری اقتصادی، در چارچوب رویکرد «غایت‌گرای» حقوق بین‌الملل بر پایه اسناد حقوق بشری، تضمین حقوق انسان‌ها را از طریق راهبردها و دستورالعمل‌های خود دنبال می‌نماید. بنابراین، از اواخر دهه 1990، نظریه "حکمرانی مطلوب^[6]" را بعنوان راه حل معمای توسعه مطرح نموده است. این بانک در راستای اهداف خود یعنی پایان دادن به فقر و تقویب کامیابی مشترک در جهت توسعه کشورها از طریق ترکیب تخصص فنی، سیاست‌های مدیریت ریسک و نظارت عمومی، تحقق موثر عدالت اجتماعی را از طریق کاهش فقر و ایجاد توسعه دنبال می‌نماید. بنابراین در خصوص شیوه تنظیم «برنامه مالی دولت » معتقد است پیروی کشورها از یک استاندارد همسان آنان را بیش از گذشته درکاهش فقر و توسعه همه جانبه، کامیاب خواهد ساخت بنابراین الگوی اقتصادی "چارچوب میان مدت هزینه^[7]" را توصیه نموده است. توسعه فرآیندی اقتصادی و اجتماعی است که هدف آن بهبود مستمر رفاه کل افراد جامعه است و تلاش‌های بانک جهانی در معرفی الگوی اقتصادی MTEF در زمره تاکید یاد شده است.

ماحصل تلاش‌های بین‌المللی که بعنوان هنجارهای جامعه بین‌المللی در قالب حقوق سخت و نرم تبلور یافته، حاکی از آن است که دولت‌ها در اتخاذ سياست‌های مالی ملتزم به رعایت قیودی هستند که ملازمه با تحقق موثر حقوق اقتصادی واجتماعی افراد دارد. بعبارت بهتر، هدف از اتخاذ سياست‌های مالی کشورها بايد تحقق حقوق مزبور باشد. بنابراین تحقق حق بر کار، حق بر تامین اجتماعی، حق بر استاندارد کافی زندگی، حق بر سلامتی، حق بر آموزش و... معطوف به چگونگی رویکرد کشورها در رابطه با روش تنظیم «برنامه مالی دولت» است. این موضوعی است که بانک جهانی در الگوی اقتصادی MTEF بدنبال آن است. زیرا مشکل اساسی بسیاری از کشورهای توسعه‌نیافته عدم سازگاری برنامه مالی دولت با اهداف اقتصاد کلان و مخدوش بودن انضباط مالي است و به همین سبب میزان تحقق حق افراد بر توسعه همواره محل ابهام است. بنابراین دولت‌ها در صورت بکارگیری الگوی اقتصادی MTEF می‌توانند توانمندي‌هاي خود را در ایفای هنجارهای بین‌المللی بهبود بخشند.

از این دیدگاه که در اقتصاد جهانی‌شده، «برنامه مالی دولت‌ها» بعنوان یک واحد از مجموع اقتصاد در صحنه بین‌الملل ایفای نقش می‌نماید، باید اذعان داشت که برنامه مالی دولت که حاوی سیاست‌های مالی از بعد داخلی و بین‌المللی است، اولاً ملازمه با نحوه حکمرانی یک دولت از حیث مدیریت منابع عمومی و چگونگی بهره‌مندی شهروندان از حق‌های اقتصادی و اجتماعی دارد و ثانیاً بطور مستقیم و غیرمستقیم در تحکیم و یا تهدید صلح و امنیت منطقه‌ای و بین‌المللی ایفای نقش می‌نماید.

در این باورکه توسعه کشورها، نیازمند تحول در اقتصاد کلان بوده تردیدی نیست. اما این خود منوط به اجرای صحیح و نظام‌مند سیاست‌های مالی و پولی است. هدف از «برنامه مالی دولت» که در چارچوب قوانین بودجه سالانه تبلور می‌یابد، ایجاد ثبات اقتصادی به مفهوم تعادل عرضه تقاضای کل و رشد اقتصادی است که نتیجه آنها تحول اقتصاد کلان است. بنابراین پیوند منسجم سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی با «برنامه مالی دولت» امری ضروری است و این انسجام، در یک نظم منطقی منجر به ارتقاء وضعیت اقتصاد کلان خواهد شد. فقدان مکانیسم ارتباط‌دهنده مولفه‌های سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی با «برنامه مالی دولت» سبب ناتوانی دولت‌ها در پیش‌بینی صحیح منابع، هدایت منابع به اولویت‌های سیاستی، طراحی اولویت‌های سیاستی بر مبنای برنامه میان‌مدت، ناتوانی در محدود کردن اولویت‌های سیاستی در محدوده امکانات مالی و فقدان مسئولیت‌پذیری در نظام تصمیم‌گیری خواهد شد.^[8] از نتایج عینی فقدان مکانیسم ارتباط‌دهنده مولفه‌های سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی با برنامه مالی دولت می‌توان به کسری منابع مالی سالانه، خدمات ضعیف به شهروندان، فقدان اطلاعات لازم در رابطه با میزان منابع مالی در دسترس، فقدان پاسخگویی موثر و عدم تطابق هزینه‌های دستگاه‌های اجرایی با دستاوردهای آنان اشاره داشت که در نتیجه تکلیف دولت در رابطه با ایفای وظایف نسبت به حق‌های اقتصادی، اجتماعی افراد محقق نخواهد شد.

مدل اقتصادیMTEF بانک جهانی، بین دو مولفه سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی با «برنامه مالی دولت» یک چارچوب ارتباط‌دهنده ایجاد می‌نماید و بر تنظیم برنامه مالی دولت در یک چارچوب مالی کلان متمرکز است^[9]. مدل اقتصادی MTEFامکان دستیابی به سه هدف سطح بالا؛ «انضباط مالی در سطح کلان»، «کارایی تخصیصی» و «کارایی فنی» را در مدیریت مخارج عمومی فراهم می‌کند که برنامه مالی سالانه دولت موفقیت چندانی در تحقق آن ندارد^[10]. MTEF یک الگوی اقتصادی کارآمد در رابطه با نحوه تنظیم برنامه مالی دولت و راهبردی ارزش‌مند در جهت کاهش فقر و ایجاد توسعه است^[11].

در کتاب حاضر هدف آن است که علاوه بر واکاوی رویکرد نظام حقوق بین‌الملل در مورد تنظیم «برنامه مالی دولت» اثرات استفاده از الگوی اقتصادی همسان چارچوب میان مدت هزینه (MTEF) در توسعه کشورها و ارتباط این مدل اقتصادی با ایفای تکالیف دولت‌ها در تحقق حق‌های اقتصادی و اجتماعی نظیر حق بر کار، حق بر تامین اجتماعی، حق بر استاندارد کافی زندگی، حق بر سلامتی، حق بر آموزش و... را تبیین نماییم.

تعریف مفاهیم و اصطلاحات

1 – حق‌های اقتصادی و اجتماعی: بر اساس میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (1966)، حق‌های اقتصادی و اجتماعی شامل «حق کار کردن در شرایط عادلانه و مناسب»، «حق برخورداری از حمایت اجتماعی، معیار زندگی رضایت‌بخش و عالی‌ترین معیارهای قابل حصول رفاه جسمی و روانی» و «حق آموزش و پرورش، برخورداری از مزایای آزادی فرهنگی و پیشرفت علمی» می‌باشد.

2-حق توسعه: فرایندی اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی جامع است که با هدف بهبود مستمر رفاه کل جامعه و همه افراد، براساس مشارکت فعال، آزادانه و هدفمند آن‌ها، هم در انجام و هم در توزیع عادلانه مزایای ناشی ازآن تحقق می‌یابد.

3-مدل اقتصادی MTEF بانک جهانی: یک فرآیند شفاف تدوین برنامه و بودجه‌بندی است که در آن بودجه دولت مبتنی بر یک برنامه مصوب میان مدت تهیه و تنظیم می‌شود و بر اساس میزان تحقق اهداف تعیین شده، ارزیابی می‌گردد.

4- کارایی تخصیص (Allocate efficiency): یعنی هدایت منابع به سوی مصارفی با بیشترین بهره‌وری.

5-کارایی فنی (Technical efficiency): یعنی انجام فعالیت‌های مورد نظر با استفاده از کمترین منابع ممکن یا انجام بیشترین فعالیت‌های ممکن با استفاده از حجم مشخص از منابع. به زبان ساده کارآیی فنی، به فعالیت‌هایی گفته می‌شود که حداقل منابع را مصرف می‌کنند.

6 – شاخص توسعه انسانی (Human Development Index (HDI)): شاخص «توسعه انسانی»یک نمایه کامل از حق‌های اقتصادی و اجتماعی است که متشکل از بخش‌هایی همچون حق بر آموزش، سلامت، تأمین اجتماعی، درآمد، نابرابری، پایداری زیست‌محیطی، جنسیت، جریان مالی و تجارت است که در بیش از 100 زیر بخش دسته‌بندی شده و در نظام آماری مقدار آن عددی بین صفر و یک بوده و به روش میانگین همساز و هارمونیک محاسبه و ارائه می‌شود.

7-اقتصاد کلان (Macroeconomies): شاخه‌ای در اقتصاد است که رفتار اقتصاد کل را بررسی می‌کند. اقتصاد کلان متغیرهای کلی اقتصاد همچون تغییرات بیکاری، درآمد ملی، نرخ رشد، تولید ناخالص داخلی، تورم و سطوح قیمت‌ها را بررسی می‌کند.

8-برنامه مالی دولت: برنامه مالی دولت شامل پیش‌بینی و برآورد درآمدها و دیگر منابع اقتصادی، مجموعه‌ای از سیاست‌ها و هدف‌ها، پیش‌بینی و برآورد هزینه‌ای فعالیت‌ها و سرمایه‌گذاری‌های لازم برای اجرای سیاست‌ها و رسیدن به هدف‌ها، که با طبقه‌بندی مناسب و منطقی سامان‌یافته به تصویب دستگاه قانون‌گذاری می‌رسد، اطلاق می‌گردد.

9-حکمرانی مطلوب: مدیریت شفاف و پاسخگو با هدف تضمین توسعه اقتصادی و اجتماعی عادلانه و پایدار

سازماندهی پژوهش:

 از آنجا که موضوع کتاب حاضر بین رشته‌ای حقوق و اقتصاد است، پژوهش در دو بخش طراحی و در بخش اول به مبانی حقوق بشری و در بخش دوم مبانی اقتصادی موضوع تبیین شده است. لذا این کتاب در دو بخش و هفت فصل ارایه می‌گردد.

 در بخش اول به تعهد دولت‌ها به تحقق حق‌های اقتصادی و اجتماعی و آیین نظارت بر ایفای آن می‌پردازیم و در فصل اول بخش اول مفاد و ماهیت حقوقی اسناد بین‌المللی ناظر بر حق‌های اقتصادی و اجتماعی تبیین خواهد شد. سپس در فصل دوم بخش اول مصادیق و ماهیت تعهد دولت به تحقق حق‌های اقتصادی و اجتماعی موضوع بحث خواهد بود. در فصل سوم بخش اول حکمرانی مطلوب و اجرای تعهدات حقوق بشری دولت‌ها بررسی می‌گردد. در فصل چهارم بخش اول آیین و نظارت بر ایفای تعهدات دولت‌ها در تحقق حق‌های اقتصادی و اجتماعی قسمت پایانی بخش اول را شامل می‌شود.

 در بخش دوم برنامه مالی دولت و نقش کارکردی مدل اقتصادی چارچوب میان‌مدت هزینه بانک جهانی در تنظیم آن جهت تحقق حق‌های اقتصادی و اجتماعی بحث خواهد شد. بنحوی که در فصل اول مبانی، اهداف و الزامات تخصیص منابع و برنامه مالی دولت در اجرای تعهدات حقوق بشری ارائه می‌شود. در فصل دوم از بخش دوم مدل اقتصادی چارچوب میان مدت هزینه بحث خواهد شد. در فصل سوم تاثیر اجرای مدل اقتصادی چارچوب میان مدت هزینه در تحقق حق‌های اقتصادی و اجتماعی و تجربیات اجرای آن در کشورهای منتخب مبتنی بر شاخص‌های اقتصادی ارائه می‌شود.