دولت که عهده‌دار اداره کشور است، وظایف مختلفی برعهده دارد که گاهی برای اجرای این وظایف، به زمین نیاز دارد. ازجمله­ی این موارد می‌توان به ایجاد راه‌ها، معابر، پارک‌ها، دکل‌های برق و انتقال لوله‌های گاز اشاره نمود. ممکن است زمین مورد نیاز، متعلق به دولت نباشد و مالک خصوصی داشته باشد. در این­صورت انجام وظیفه­ی دولت با حقوق مالکانه اشخاص تزاحم دارد؛ چراکه از طرفی برای اجرای این طرح‌ها می‌بایست از زمین‌های متعلق به افرادی که اراضی آن‌ها در طرح واقع شده استفاده شود و از طرف دیگر مطابق اصول 22 و 37 قانون اساسی و ماده 31 قانون مدنی، مالکیت و حقوق افراد بر اموال خویش دائمی، مطلق و منحصر به مالک است و نمی‌توان در مال غیر تصرف کرد یا کسی را مجبور به فروش مال خویش نمود. در این وضعیت قانون‌گذار در مقام حل تزاحم وارد می‌شود و به­گونه‌ای تعیین تکلیف می‌کند تا هم دولت که نماینده جامعه است بتواند وظایف خود را در راستای اداره جامعه انجام دهد و هم تعرض نسبت به حقوق مالکانه اشخاص به حداقل ممکن تقلیل یابد. قوانین متعددی در جهت نیل به این مهم تصویب شده است که می­توان از مجموع آن‌ها به «قوانین مربوط به نحوه تملک املاک مورد نیاز دولت» یاد کرد. در این قوانین برای تأمین املاک مورد نیاز دولت، تشریفات و شرایطی درنظر گرفته شده است، اما با وجود این­گونه قوانین، دولت در بسیاری از موارد، بدون رعایت تشریفات مقرر در آن‌ها، ابتدا به ساکن اقدام به تصرف اراضی مورد نیاز خود می‌نماید؛ به­این­­­ترتیب تصرف املاک از سوی دولت از دو فرض خارج نیست: یا دولت با رعایت قانون، املاک مورد نیاز خود را تصرف می­کند؛ یا بدون رعایت قانون مبادرت به تصرف می­نماید؛ به این­معنا که بدون رعایت تشریفاتی که برای تصرف مقرر شده است ملک موردنظر خویش را تصرف می­نماید؛ مثلاً بدون تودیع قیت ملک در صندوق ثبت محل، آن ملک را تصرف نماید (ماده 8 ل.ق.ن.خ).

در فرض تصرفات قانونی، به­تصریح قانون، دولت مکلف شده که در قبال تصرف املاک، قیمت آن­را پرداخت نماید؛ بنابراین تردیدی در اصل تعهد به پرداخت قیمت، وجود ندارد، اما آن­چه مورد تردید قرار گرفته، ماهیت این نوع تعهد دولت است؛ به این­معنا که دولت از باب مسئولیت مدنی متعهد به پرداخت خسارت است یا از باب تعهد قراردادی متعهد به پرداخت قیمت می­باشد؟ دلیل اهمیت این پرسش آن است که هریک از مبانی فوق، واجد احکام خاص خود است.

با اثبات این­که تعهد دولت ناشی از مسئولیت مدنی است، در این­صورت مبنا و ارکان این مسئولیت چیست؟ آیا مبنا، ارکان و آثار این نوع از مسئولیت دولت، بر مبنا، ارکان عمومی مسئولیت مدنی دولت که در ماده 11 قانون مسئولیت مدنی و سایر مواد قانون مدنی آمده، منطبق است یا آن­که نظام خاصی بر آن حکومت دارد؟

برخلاف فرض قبل، در فرض تصرف غیرقانونی، در قوانینی که به دولت اجازه تصرف املاک داده شده، به­صراحت مسئولیت ویژه­ای برای دولت پیش­بینی نشده است؛ از این­رو بسیاری از محاکم در این فرض، مسئولیت خاص و جداگانه­ای را برای دولت قابل تحقق ندانسته­اند و احکام مسئولیت در فرض تصرف قانونی و غیرقانونی را یکسان می­پندارند. گذشته از این سکوت قانون­گذار، مبنای اصلی نظر این گروه، تصور اختیارات گسترده و اذن عام برای دولت می­باشد؛ با این توضیح که چون محدوده­ی اختیارات دولت وسیع است؛ پس اساساً امکان شمول ضمان غصب نسبت به تصرفات غیرقانونی دولت وجود ندارد. موید این استدلال، ماده 11 قانون مسئولیت می­باشد؛ چراکه در این ماده که منبع اصلی پذیرش مسئولیت برای دولت است از سبب ضمان غصب یعنی «استیلا» سخنی به­میان نیامده است و دولت صرفاً در قبال «خسارات» مسئول دانسته شده است؛ بخشی از کتاب حاضر در مقام نقد و ارزیابی این نظر و استدلالات آن­ها برآمده است و درپی پاسخ به این سوال است که آیا تصرف غیرقانونی املاک توسط دولت، موجب غاصبانه شدن این تصرفات خواهد بود؟

در مقام پاسخ به این سوال می­توان پا را فراتر از این موضوع نهاد و بحث را در قالب یک نظریه عمومی طرح نمود، مبنی بر این­که آیا «امکان شمول ضمان غصب نسبت به تصرفات دولت» وجود دارد یا خیر؟ به این­صورت که هرجا دولت بر مال دیگری تصرف و استیلا غیرقانونی می­یابد آیا می­توان ضمان غصب را نسبت به او جاری دانست؟

به­این­ترتیب باتوجه به تعدد و کثرت تصرف املاک از سوی دولت، لازم است تا به­روشنی مبنا، ماهیت و قلمرو این نوع مسئولیت دولت مشخص باشد، اما به­دلایلی چون: «تعدد قوانینی که در این­خصوص به­تصویب رسیده است؛ عدم اظهارنظر از سوی فقها در این­باره (که ناشی از کنار گذاشتن شیعه از رهبری و اداره­ی جامعه و به­تبع عدم ابتلای فقهای شیعه با این موضوع بوده است)؛ عدم صراحت ماده 11 قانون مسئولیت مدنی و برداشت ناصحیح برخی محاکم از متون فقهی»، موجب شده است که امکان و قلمرو مسئولیت مدنی دولت درنتیجه­ی تصرف املاک مورد تردید قرار گیرد. این تردید در آرای بسیاری از محاکم -که در ادامه به آن­ها اشاره خواهد شد- انعکاس یافته است. همچنین در نشست­های قضایی دادگستری- که در آن قضات تردیدها و سوالات خود را مطرح می­کنند- در بسیاری از موارد به بررسی این موضوع پرداخته شده است که تعداد این نشست­ها حاکی از آن است که هم­چنان رویه قضایی اثباتاً یا نفیاً نسبت به این مسئولیت دولت تردید دارد؛ بنابراین نگارنده درپی آن است تا با نگارش پژوهشی مستقل در این زمینه و انعکاس ابعاد حقوقی این موضوع به جامعه عملی حقوق (نظام قضایی)، مقدمه­ای برای وحدت آراء و عدالت قضایی فراهم شود.

در خصوص سابقه­ بررسی مسئولیت مدنی دولت درنتیجه­ی تصرف املاک نیز باید گفت علی­رغم اهمیت این موضوع، متأسفانه پژوهش مستقلی در قالب کتاب، پایان­نامه یا مقاله که به­صورت تحلیلی به این موضوع پرداخته باشد مشاهده نشده است. آثار موجود در این زمینه را می­توان به دو دسته تقسیم نمود:

الف) دسته اول پژوهش­هایی هستند که در مقام بررسی «نظام حقوقی حاکم بر تأمین اراضی مورد نیاز دولت می­باشد» و چگونگی، شرایط و تشریفات تملک اراضی مورد نیاز دولت را تبیین می­کند. کتبی چون «تملک اراضی توسط دولت وشهرداری‌ها» به قلم دکتر سید محسن بهشتیان و کتاب دیگری تحت همین عنوان نوشته­ی محمد جامه ­بزرگ از جمله­ی این آثار هستند.

 ب) دسته­ی دوم، پژوهش­هایی است که ناظر به جنبه­ی خاصی از اَعمال دولت و شهردار­ی­ها نمی­باشد و «مسئولیت مدنی عمومی دولت و شهرداری» را بررسی می­کند: کتاب­هایی تحت عنوان «مسئولیت مدنی دولت در قبال اعمال کارکنان خود» نوشته­ی دکتر مجید غمامی؛ «مطالعه تحلیلی- تطبیقی مسئولیت مدنی دولت» اثر دکتر مشتاق زرگوش؛ «مسئولیت مدنی موسسات عومی در حقوق ایران و مصر» به­تحریر دکتر سیدمهدی میرداداشی در همین زمینه نگارش یافته­اند.

بنابراین دسته­ی اول از آثار مذکور، اولاً در مقام بیان نظام حقوقی تملک اراضی است به­این معنا که در این آثار شرایطی که لازم است برای تملک املاک رعایت شود تبیین می­شود و ثانیاً در این آثار ماهیت تعهد دولت به پرداخت غرامت را قراردادی دانسته­اند از این­رو به این موضوع از زاویه مسئولیت مدنی توجه نداشته اند؛ ثالثاً درخصوص مسئولیت ناشی از تصرفات غیرقانونی دولت، اظهارنظری صورت نگرفته است.

در دسته­ی دوم که در مقام بررسی مسئولیت مدنی دولت است، از مسئولیت مدنی درنتیجه­ی تصرف املاک بحث نشده است. به­عبارت دیگر در دسته­ی اول «مسئولیت مدنی» و در دسته­ی دوم، مسئولیت ناشی از «تصرف اراضی و املاک مورد نیاز دولت» مغفول مانده است و مسئولیت مدنی دولت به­صورت کلی و صرف­نظر از منشأ آن تحلیل شده است؛ حال آن­که مسئولیت مدنی دولت در نتیجه­ی تصرف اراضی به دلایلی ازجمله برتری داشتن دولت و جایگاه ویژه­ی حاکم اسلامی در منابع فقهی با تردید مواجه شده است.

به­این­ترتیب اختصاص دادن پژوهشی در حد یک کتاب تحت عنوان «مسئولیت مدنی دولت و شهرداری­ها درنتیجه­ی تصرف املاک واقع در طرح­ها در پرتو آرای محاکم» که به­صورت تحلیلی و اختصاصی درپی بررسی مسئولیت مدنی راجع به تصرف املاک خصوصی است مفید و موثر خواهد بود، با این حال تا پیش از این، چنین پژوهشی به­صورت مستقل، صورت نپذیرفته است.

عدم توجه جامعه­ی علمی (آثار حقوقی) به این موضوع، به­ویژه در بخش تصرفات غیرقانونی، اختلاف­نظر در میان جامعه­ی عملی (محاکم) را شدت بخشیده است و به شهادت یکی از قضات دیوان­عالی کشور «این قبیل تصرفات (دولت) در پرونده‌های دیگر هم، دیده شده و ما دست به گریبان آن هستیم».

از این­رو، باتوجه به اهمیت موضوع و وجود خلأ علمی در این زمینه، نگارنده بر آن شد تا پژوهش حاضر را ارائه نماید تا شاید راه­گشایی در این موضوع باشد.

 یکی از بارزترین ویژگی­های پژوهش حاضر، توجه آن به رویه قضایی و آرای محاکم در این خصوص می­باشد. در این راستا به آرای متعددی از دیوان عدالت اداری، دیوان­عالی کشور، دادگاه­های حقوقی، نظریات مشورتی اداره حقوقی قوه قضاییه و همچنین نشست­های قضایی استناد شده و این آرا و نظرات مورد بررسی، نقد و تحلیل قرار گرفته است. این ویژگی، رافع ایراد بیش­تر آثار حقوقی­ کنونی یعنی ایراد تک بعدی بودن، خواهد بود چراکه از هر دو حیث نظری و عملی به موضوعات حقوقی توجه شده است. علاوه بر این در کتاب حاضر در تحلیل­های ارائه شده، به مبدأ و مقصد قوانین یعنی به منابع فقهی توجه شایسته و بایسته شده است؛ همچنین نسبت به استفاده از منابع خارجی، غافل نمانده و نیم نگاهی به حقوق کشورهای غربی در این زمینه داشته است. بنابراین کتاب حاضر، پژوهشی جامع است که در کنار تمرکز بر قوانین موجود، به منابع فقهی، رویه قضایی و حقوق خارجی نیز توجه شایسته و بایسته داشته است؛ از این­رو مطالعه این کتاب، به خواننده نگرشی جامعی در این موضوع خواهد داد.

با این حال و علی­رغم تلاشِ در حد توان، برای ارائه پژوهشی دقیق، نگارنده اطمینان دارد که از لغزش و خطا مصون نیست و باور دارد که عنایت و رهنمودهای اساتید و اهل معرفت، همتی است بدرقه راه او.[1] از این­رو انتظار نویسنده از خواننده این است که ایرادات کتاب و نظرات ارزشمند خود را جهت غنای هرچه بیش­تر، به او گوش­زد نماید.[2]

کتاب حاضر در چهار فصل تدوین شده است. فصل نخست که در مقام بیان کلیات است متشکل از سه مبحث می باشد؛ مبحث اول آن به بیان تعاریف اصطلاحات مورد استفاده در موضوع، پرداخته شده است. در مبحث دوم انواع مسئولیت دولت درنتیجه­ی تصرف املاک تبیین شده و در مبحث سوم نیز تاریخچه­ی این مسئولیت بررسی شده است.

فصل دوم نیز به بیان مبنا و ارکان این نوع مسئولیت دولت اختصاص دارد. مبحث اول آن، مبنا و در مبحث دوم ارکان مسئولیت تبیین می­شود. در هریک از این­دو مبحث، مسئولیت ناشی از تصرفات غیرقانونی و تصرفات قانونی به­صورت جداگانه مورد تحلیل و بررسی قرار گرفته است.

در فصل سوم، آثار ناشی از این مسئولیت دولت تبیین شده است و از تعهداتی که دولت در مقابل مالک دارد و از حقوقی که مالک در مقابل دولت برخوردار است صحبت شده است؛ به­این­ترتیب در این سه فصل، نظام حقوقی حاکم بر این نوع از مسئولیت دولت تبیین می­شود.

نهایتاً در فصل آخر آرایی از محاکم ارائه و مورد تحلیل و نقد قرار گرفته است. این فصل به سه گفتار تقسیم شده که در هریک از آن­ها، آرای مربوط به مباحث فصل دوم و سوم کتاب مطرح شده است؛ در این مباحث نکات و مطالب جدیدی تبیین شده است؛ بنابراین لازم است تا خواننده برای پی­گرفتن مطالب تکمیلی فصل دوم و سوم، آرای این فصل و نقد و تحلیل­هایی که در ضمن هریک ارائه شده است را نیز ملاحظه نماید. هدف از این سنت­شکنیِ تعمدی (ارائه آرای محاکم در یک فصل مجزا و ارجاع برخی از مطالب فصل­های دیگر به آن)، این است که مباحث نظری حقوقی با عالم عملی تطبیق داده شود و مباحث حقوقی از یک­نواختی -که آفت اکثر کتب حقوقی حاضر است- خارج گردد و خواننده محترم نیز با عرصه­ی عملی، ارتباطی بهتر، دید و تصویر شفاف­تری پیدا کند. نویسنده امیدوار است تا این نوع طرح بحث، فتح باب و مقدمه­ای برای طرح انداختن روش جدیدی در نگارش آثار حقوقی باشد.