در اهمیت شکل دولت و برداشت بریتانیایی از تمرکززدایی

موضوع شکل دولت در کنار موضوعات دیگری چون ماهیت نظام سیاسی از قبیل دیکتاتوری، توتالیتر و یا دموکراسی و نوع رژیم سیاسی از قبیل پارلمانی، ریاستی و یا گونه­های مختلط آن از مهم‌ترین مباحث حقوق عمومی و به‌ویژه شاخه­ حقوق اساسی آن است. موضوع شکل از چنان اهمیتی برخوردار است که معمولا در دروس حقوق اساسی پس از بیان مقدمات کلی و نظری و بعد از سخن از پذیرش اصل وجود دولت در معنای کلی آن با معرفی عناصر سازنده و مقوم آن که عبارتند از سرزمین و جمعیت و حاکمیت و وجود قدرت عالی سازماندهی در آن به سراغ شیوه­های مختلف ساماندهی امر حکمرانی رفته و بحث و بررسی­های فراوانی پیرامون آن مطرح می­گردد.

پردازش به مسئله شکل در حقوق اساسی از ابعاد مختلفی امکان­پذیر است. اولین جهت آن که کمتر نیز به آن توجه می­گردد، از منظر تفکیک قوا و تقسیم­بندی آن به افقی و عمودی است. اگر تفکیک قوا که در اهداف اولیه­ی خود به تقسیم کار نظر دارد و در اهداف عالی و غایی به منظور جلوگیری از تمرکز قدرت در یک نقطه طرح­ریزی می­شود، در وضعیت افقی به صورت­بندی­های مختلف رژیم سیاسی منتهی می­شود؛ در شکل عمودی خود به‌ویژه برای توجه به دغدغه فساد­انگیزی قدرت بار دیگر در سطح فضای اعمال قدرت یعنی جرافیای سرزمینی و انسانی مربوط به دولت به اشکال حقوق دولت می­رسد.

اشکال مختلف دولت، در واقع نتیجه­ بازی عناصر چند گانه دولت است. بر این اساس، اگر به شیوه­ی اِعمال قدرت سیاسی که در قالب حاکمیت در شکل انتزاعی آن و حکومت در وضعیت عینی­شده آن متجلی است، با توجه به گونه­های مختلف سرزمین و جمعیت نظر افکنده شود شکل­های ساده، بسیط، یکپارچه و تکبافت و متمرکز در یک دسته و شکل­های پیچیده، مرکب، چند پارچه و غیر متمرکز سیاسی در دسته­ای دیگر بیرون می­آید. در واقع، بسته به اینکه شکل جغرافیایی سرزمین از نقطه نظر مساحت و وسعت، اقلیم و پیچیدگی­های آن و نیز تعداد جمعیت و تنوع قومی و زبانی و دینی آن چگونه باشد، اینکه آیا اینکه این عناصر به­واقع ساده بوده، یا ساده فرض شوند و یا دلیلی برای چنین فرض غیر واقعی دیده نشود، همه و همه زمینه­­هایی است که به انتخاب یکی از اشکال نامبرده می­رسد.

مسئله شکل، در میانه­ حقوق اساسی و حقوق اداری همچنین از بعدی دیگر با موضوع تمرکز و عدم تمرکز سیاسی و اداری با وضعیت­های مختلفی از حکمرانی سر و کار دارد. گونه­های مختلفی که از ارتباط منطقی هر یک از این اشکال هم در عالم ذهنی و نظری و نیز صورت­بندی­های واقعیت­یافته­ی هر یک از آنها در عمل پدید می­آید، موضوعات بسیار جذاب و سرشار از تامل و تفکری را در این حوزه­ها برای محققین علاقمند به­وجود می­آورد که در جای خود حائز اهمیت است. در کنار این، توجه به تجربه­های عینی شده­ی موضوع در نظام­های حقوقی با سابقه­های طولانی نیز راهنمای بسیار مفیدی از فواید و نیز نواقص هر یک از این اشکال در عالم واقع است.

در میان نظام­های حقوقی برجسته، توجه به سه نظام بزرگ به صورت سنتی از اهمیت فراوانی برخوردار است. در دسته اشکال پیچیده و مرکب به‌یقین توجه به گونه فدرالیسم موجود در ایالات متحده آمریکا از هر جهت حائز اهمیت است؛ چرا که فدرالیسم اساسا در این نظام حقوقی برای نخستین‌بار ابداع و اصل آن از آنجا به بسیاری از نظام­های حقوقی دیگر نیز صادر گردیده و این شکل از دولت-کشور بنای تمدنی عظیمی را در سراسر جهان ایجاد و ثمرات فراوانی را به بار آورده است. در دسته­ اشکال موسوم به ساده، یکپارچه و متمرکز، معمولا از دو مثال و نمونه مهم و قابل توجه یعنی الگو فرانسوی و الگو بریتانیایی سخن به میان می­آید که به­گونه­ای نامتوازن در خصوص نمونه اولی سخن بسیار و در مورد دومی بسیار کم، مطلب و تحقیق و پژوهش و یافته در میان است.

امروزه و با توجه به تحولات مختلف دولت­ها در ماهیت و گرایش بسیاری از دولت­های مدرنِ دموکراتیکِ حقوق بشری به طرف تمرکززدایی و نزدیک‌تر شدن به منبع اصلی مشروعیت یعنی مردم دیگر سخن از تمرکز کلاسیک چه در بعد سیاسی و چه در جهت اداری آن حتی در شکل ساده و بسیط مرسوم نیست و در این کشورها نیز سعی زیادی در جهت تدبیر امور حکمرانی بر اساس ساز­کارهای غیر­متمرکز در بسیاری از امور عمومی صورت گرفته است. در کشور فرانسه در سده بیستم و از اوایل دهه هشتاد میلادی گرایش شدید و سریعی ایجاد گردید که بر اساس آن با دسته­بندی امور و اعمال عمومی به ملی و محلی و اختصاص دسته اول به نهادهای ملی و دسته دوم به نهادها و واحدهای محلی و با توسعه روزافزون این دسته گام­های مهمی در این راستا برداشته شد.

در بریتانیا با توجه به ترکیب خاص سرزمینی آن که مرکب از اجزای مهم و تاریخیِ انگلستان، اسکاتلند، ولز و ایرلند شمالی است و همچنین مختصات ویژه نظام حقوقی کامن لا در منابع قاعده­ساز حقوق و شیوه­های جریان دادن آنها در کلیت نظام حقوقی مسئله شکل علی‌رغم توصیف آن به ساده و بسیط و یکپارچه به گونه­ متفاوتی رقم خورده و شیوه، الگو و یا حتی برداشتی خاص از تمرکز­زدایی پدید آمده که بسیار حائز اهمیت است.

دو الگوی اصلی یاد شده فوق یعنی فرانسه و بریتانیا علی‌رغم برخی زمینه­های مشترک در اهداف تا حد زیادی با هم در مفاهیم، مبانی، اصول، سازکارها و نیز ساختارها و نهادها و به‌طور کلی شیوه­های اعمال تمرکز­زدایی متمایز و متفاوت هستند که شاید بتوان از دو رویکرد یا دو برداشت با عنوان تمرکز­زدایی فرانسوی و تمرکز­زدایی بریتانیایی سخن به میان آورد و برای هر یک مختصات و نیز شاخصه­های تعیین­کننده خود را مطرح نمود. در حالی‌که در برداشت فرانسوی با اتکای به سنت عمیق و طولانی تمرکز­گرای ریشه­دار در تاریخ فرانسه زدودن آثار آن و گرایش به تمرکززدایی با مقاومت­های جدی رو­به­رو بوده و با آوردن دوگانه­ی امور ملی-محلی با همه ساختارهای پشتیبان راهی در این جهت یافته می­شود، در برداشت بریتانیایی با اتکای به سنت تاریخی و با توجه به وجود عرف­های اساسی و سیاسی در چند سده آرام آرام شکلی بی­نظیر از تمرکز­زدایی ایجاد که فهم آن برای ناظر خارجی بسیار سخت و دشوار می­نماید.

در مطالعات موجود در حقوق اساسی و اداری تطبیقی در ایران در باب شکل، بخصوص در گونه­ی ساده و بسیط آن، هر چه تحقیق و پژوهش و قلمفرسایی در باب الگو یا برداشت فرانسوی به نسبت زیاد صورت گرفته، به­عکس در خصوص برداشت بریتانیایی شاهد اندک مطالعات اساسی هستیم. شاید دلیل آن یکی در سادگی فهم موضوع در برداشت فرانسوی و دیگری در انتخاب تاریخی الگو فرانسوی به عنوان الگو قابل اقتباس توسط ایرانیان در آغاز قرارگیری در فرایند مدرنیته و مدرنیزاسیون کشور و نیز دلایل دیگر بوده است.

کتاب حاضر را که توسط دکتر امیر عسگری ده‌آبادی­ به رشته تحریر درآمده است، شاید بتوان از معدود کارهای کاملا هدفمند و منسجم، با روشی اصولی و منظم در راستای معرفی و نقد و بررسی برداشت بریتانیایی تمرکز­زدایی دانست^[1]. ایشان با علاقه و انگیزه، تلاش و جستجو در منابع تماما خارجی و نیز مشاوره با صاحب­نظران این حوزه جسارت معقولی را به­خرج داده و وارد موضوعی پیچیده، نو، مهم و مفید برای مطالعات تطبیقی در حقوق ایران شدند. در ایران و در میان حقوقدانان و اصحاب­نظر در این حوزه گاه سخن از مناسب بودن اصل اقتباس از الگو یا برداشت فرانسوی برای کشور عزیزمان به میان می­آید. مسلما با زیر سوال بردن این الگو، آشنایی با الگو و برداشت­های رقیب بسیار ضروری می­نماید که امیر عسگری ده‌آبادی عزیز در چنین قالبی نیز راه را بر محقیقن، دانشجویان و نیز اصحاب عمل در صورت احساس نیاز به توجه به سایر الگو­ها هموار نموده و ایشان می­توانند با مراجعه به پژوهش بسیار عالی ایشان یافته­های فراوانی را در خصوص این الگوی کم­تر سخن رفته بیابند.