با توجه به نقش گسترده‌ي دولت‌ها در اداره‌ي هر كشوري، همواره نظارت بر اعمال آن‌ها و صيانت از حقوق شهروندان در تعامل با آن‌ها به‌عنوان يك ضرورت تلقي شده است. با تغيير نقش دولت‌ها به «دولت رفاه»[1] و در نتيجه، مداخله‌ي روزافزون آن‌ها در امور و حوزه‌هاي مختلف جامعه، امكان تضييع حقوق شهروندان در روابط و تعاملات پيچيده و روز‌افزون مردم با دولت بيشتر شده و ضرورت اعمال نظارت بر دولت‌ها و صيانت از حقوق شهروندان را بيشتر کرده است. اين واقعيات سبب شد تا در نگاه کلاسیک، کنترل قدرت به‌عنوان هدف اصلی حقوق عمومی معرفي شود.[2] از سوي ديگر، امروزه در حوزه حقوق اداری نیز کنترل حقوقی اعمال اداری به منزله‌ی محور حقوق اداری دانسته مي‌شود؛[3] به‌گونه‌اي كه برخي در ميان تعاريف مطروحه در خصوص مفهوم حقوق اداري، اولين تعريف حقوق اداري را حقوق مربوط به كنترل قدرت دولت دانسته‌اند.[4]

بررسي مكاتب و نظريات مختلف حقوقي گوياي آن است كه در كتب و مقالات مختلف، نظارت بر دولت از طرق مختلفی پیش‌بینی شده است که «نظارت قضایی» بر تصمیمات، اقدامات و مقررات سازمان‌های حکومتی یکی از مهم‌ترين و مرسوم‌ترين سازکارها در اين ميان شناخته مي‌شود. ازجمله مهم‌ترين آثار نظارت قضايي بر اعمال حكومت مي‌توان به صيانت از هنجارهاي برتر در سلسله‌مراتب قوانين و تضمين حقوق و آزادی‌های شهروندان اشاره كرد كه در يك كلام مي‌توان همه‌ي اين موارد را به مهار قدرت افسار گسیخته‌ي دولت تعبير كرد.

علاوه بر نكات فوق، نظارت قضایی بر اعمال حكومت به‌عنوان يكي از مباني و شاخصه‌هاي اصلي نظام‌های مبتني بر حاکمیت قانون به شمار مي‌آيد. توضیح آنكه، با پذيرش اين تقسيم‌بندي كه در نظام‌هاي سياسي مبتني بر حاكميت قانون قوه مقننه به‌عنوان مرجع وضع قوانين به شمار مي‌آيد و قوه مجريه‌، درواقع مجري قوانين محسوب مي‌شود، علي‌الاصول در آن جامعه لازم است تا قوه قضائیه‌ای مستقل به‌صورت عادلانه بر تحقق صحیح این فرآیند نظارت نماید و از اين طريق عمل اداری مشمول نظارت یک مرجع قضایی قرار گیرد. به عبارتي، در نظام تفكيك قوا این دادگاه‌ها هستند که ضامن اصلی حاکمیت قانون در آن جوامع به حساب می‌آیند و تنها درصورتي‌كه نظارت توسط یک مرجع قضایی اعمال شود می‌توان آن را به مثابه‌ی ضمانت اجرایی با صلابت برای تضمین حاکمیت قانون و قانونمندی اعمال اداری تلقی کرد‌.

با پذيرش ضرورت وجود نظارت قضايي بر كليه‌ي اعمال حكومت، توجه به اين نكته لازم است كه هرچند اعمال حكومت‌ها طيف وسيعي از اعمال نوعي و موردي را شامل مي‌شود و نظارت قضايي را بايد شامل همه‌ي اين اعمال دانست، اما با توجه به ميزان اهميت و اثرگذاري اعمال نوعي دولت‌ها كه در قالب مقررات دولتي شناخته مي‌شوند و گستره‌ي شمول آن‌ها بسيار گسترده‌تر از اعمال موردي دولت‌ها مي‌باشد، اعمال نظارت قضايي بر اين قبيل اعمال از اهميت ويژه‌اي برخوردار است.

علي‌رغم اينكه كشورهاي مختلف درزمينه‌ي ضرورت اعمال نظارت قضايي بر مقررات دولتي اتفاق‌نظر دارند، شیوه‌ي اعمال نظارت قضایی بر اين دسته از اعمال دولت‌ها در كشورهاي مختلف از یک الگوی واحد و مشخصی تبعیت نمی‌کند و تقسيم‌بندي‌هاي مختلفي مبني بر نظارت توسط دادگاه‌هاي عمومي يا نظارت توسط دادگاه‌هاي اختصاصي و يا ساير طرق نظارت قضايي بر مقررات دولتي در كشورهاي مختلف قابل شناسايي هستند.

مبتني بر مقدمات ذكر شده، در نظام جمهوري اسلامي ايران بر طبق اصل (156) قانون اساسی[5] قوه‌ي قضائيه به‌عنوان پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی و مسئول تحقق بخشیدن به عدالت به شمار می‌رود. بندهای ذیل این اصل نيز رسیدگی و صدور حکم در مورد کلیه تظلمات، تعدیات، شکایات و ... (بند 1)، احیای حقوق عامه و گسترش عدل (بند 2) و از همه مهم‌تر نظارت بر حسن اجرای قوانین (بند 3) را در صلاحیت این قوه قرار داده است. در راستاي اجرايي شدن اهداف مذكور و پيش‌بيني طرق نظارت قضايي بر مقررات دولتي اصل 170 قانون اساسي[6] قضات دادگاه‌ها را مکلف نموده است تا از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آئین‌نامه‌های دولتی مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه خودداری کنند. عبارت ذيل اصل مزبور نيز ابطال این موارد را از طريق طرح شكايت در دیوان عدالت اداری ممكن دانسته است. علاوه بر اصل مذكور، اصل 173 قانون اساسي[7] نيز به صلاحيت ديوان عدالت اداري جهت رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به آئين‌نامه‌هاي دولتي و احقاق حقوق آن‌ها تأكيد و تصريح نموده است. لذا، روشن است كه در نظام جمهوري اسلامي ايران علاوه بر پذيرش نظارت عموم قضات دادگاه‌ها بر مقررات دولتي، ديوان عدالت اداري به‌عنوان مرجع رسمي رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات مردم از اعمال دولت، مسئوليت نظارت قضايي بر مقررات دولتي را دارد و در اين زمينه، صلاحيت ابطال مقررات مغاير با قانون يا شرع را داراست.

با مشخص شدن موضوع و مراجع صالح جهت نظارت قضايي بر مقررات دولتي در نظام‌هاي سياسي و به‌خصوص در نظام جمهوري اسلامي ايران، تصريح به اين نکته لازم است که در نظام‌های سیاسی معمولاً در کنار نظارت قضایی، طرق مختلف دیگری نیز جهت نظارت بر اعمال حکومت پيش‌بيني می‌شود. در این زمینه، توجه به اصول متعدد قانون اساسي جمهوری اسلامی ایران گوياي آن است كه علاوه بر ديوان عدالت اداري و قضات دادگاه‌ها، نظارت بر مقررات دولتي براي نهادهای دیگری همچون فقهاي شوراي نگهبان و رئيس مجلس شوراي اسلامي نيز در نظر گرفته شده است. توضيح آنكه، به‌موجب اصل 4 قانون اساسي اين‌گونه مقرر شده است كه: «‎‎‎‎کلیه‏ قوانین‏ و مقررات‏ مدنی‏، جزایی‏، مالی‏، اقتصادی‏، اداری‏، فرهنگی‏، نظامی‏، سیاسی‏ و غیر اين‌ها باید بر اساس‏ موازین‏ اسلامی‏ باشد. این‏ اصل‏ بر اطلاق‏ یا عموم‏ همه‏ اصول‏ قانون‏ اساسی‏ و قوانین‏ و مقررات‏ دیگر حاکم‏ است‏ و تشخیص‏ این‏ امر بر عهده‏ فقهای شورای‏ نگهبان‏ است‏.» لذا، به‌موجب اصل مزبور، فقهاي شوراي نگهبان مسئوليت دارند تا در نظام جمهوري اسلامي ايران از اجراي هرگونه مقرره‌ي مغاير با موازين اسلامي‌، جلوگيري كنند. همچنين، اصل 138 قانون اساسي بر اين نكته تأكيد دارد كه: «تصویب‏‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های‏ دولت‏ و مصوبات‏ کمیسیون‌های‏ مذکور در این‏ اصل‏، ضمن‏ ابلاغ‏ برای‏ اجرا به‏ اطلاع‏ رئیس‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ می‌‌رسد تا درصورتي‌كه‏ آن‌ها را بر خلاف‏ قوانین‏ بیابد با ذکر دلیل‏ برای‏ تجدیدنظر به‏ هیئت‏ وزیران‏ بفرستد». در اين زمينه، بر طبق قوانين موجود و تفسير شوراي نگهبان، درصورتي‌كه دولت اصلاحات مدنظر رئيس مجلس را انجام ندهد،‌ آن مصوبه ملغي‌الاثر خواهد شد. با توجه به مطالب ذكر شده، علاوه بر صلاحيت قضات دادگاه‌ها و ديوان عدالت اداري جهت اعمال نظارت قضايي بر مقررات دولتي، بر طبق اصول مختلف قانون اساسي، فقهاي شوراي نگهبان و رئيس مجلس شوراي اسلامي نيز جهت نظارت بر مقررات دولتي واجد صلاحيت دانسته شده‌اند.

با مشخص شدن اقسام و طرق مختلف نظارت بر مقررات دولتی و تبيين اهمیت نظارت قضایی در ميان طرق مختلف نظارت بر اين قبيل مقررات، تأكيد بر اين مطلب ضروري است كه در ميان طرق نظارت قضايي بر مقررات دولتي، اين‌گونه به نظر مي‌رسد كه نظارت ديوان عدالت اداري با توجه جايگاه، مبناي تشكيل و اثر نظارت اين مرجع به‌عنوان مرجع رسمي رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات مردم از آئين‌نامه‌هاي دولتي و احقاق حقوق آن‌ها از اهميت ويژه‌اي برخوردار است. بررسي مراجع مشابه ديوان همچون شوراي دولتي فرانسه نيز گوياي محوريت اين قبيل مراجع به‌عنوان مرجع تظلم‌خواهي مردم از حكومت مي‌باشد. لذا، تنظيم ارتباط دقيق نظارت ديوان عدالت اداري با ساير مراجع نظارت‌كننده بر مقررات دولتي از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است و بایستی تلاش شود تا با بهره‌گيري از سازکارهای لازم، كارآمدي و اثرگذاري ديوان بر ساير مراجع نظارت‌كننده بر مقررات دولتي حفظ شود و محوريت اين مرجع درزمينه‌ي نظارت بر مقررات دولتي تقويت گردد.

مبتني بر مقدمه فوق و با مفروض دانستن نقش ذاتي ديوان عدالت اداري جهت رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به آئين‌نامه‌هاي دولتي و احقاق حقوق آن‌ها و همچنين با عطف توجه به قوانين موجود در ارتباط با اين صلاحيت ديوان عدالت اداري، با سازکارها و قوانینی مواجه خواهيم شد كه درواقع، نظارت ديوان بر مقررات دولتی را مخدوش و يا ناكارآمد ساخته‌اند. لذا، تأمين كارآمدي و ارتقاي نقش و جايگاه ذاتي ديوان عدالت اداري جهت محوريت آن مرجع به‌منظور نظارت بر مقررات دولتي، يكي از اهداف و ضرورت‌هاي مورد توجه اين پژوهش است.

علاوه بر اين، بررسي قوانين راجع به نحوه‌ي نظارت ديوان عدالت اداري بر مقررات دولتي گوياي وجود نقص‌ها و اشكالاتي جدي در راستاي ايفاي مطلوب اين صلاحيت توسط آن مرجع است؛ به‌گونه‌اي كه در شرايط موجود، ايفاي مطلوب اين صلاحيت توسط ديوان را منتفي ساخته است. در اين زمينه، هرچند مي‌توان اشكالات و نواقص مختلف و متعددي را شناسايي كرد كه هريك از آن‌ها به نوبه‌ي خود موجد اشكالاتي در فرآيند نظارت ديوان بر مقررات دولتي شده‌اند،‌ اما آنچه در اين تحقيق بيشتر مدنظر نويسنده مي‌باشد، آن دسته از اشكالات و نواقصي است كه واجد آثار عمده و گسترده‌ای بر نحوه‌ي عملكرد ديوان عدالت اداري مي‌باشند و رفع آن‌ها مي‌تواند بر تحقق نظارت مطلوب ديوان بر مقررات دولتي تأثير چشم‌گيري داشته باشد. لذا، يكي از اهداف اصلي اين پژوهش آن است كه مؤلفه‌هاي اصلي اثرگذار بر ناكارآمدي نظارت ديوان عدالت اداري بر مقررات دولتي را شناسايي كند و جهت رفع آن‌ها پيشنهاد و راهكار ارائه كند. بنابراين، در فصل سوم اين پژوهش كه به بررسي طرق ارتقاي كارآمدي ديوان از طريق بهبود ساختارها، سازكار ها و عملکردهای ديوان پرداخته شده،‌ نويسنده تنها مبتني بر آسيب‌شناسي خود از مؤلفه‌هاي اصلي اثرگذار بر ناكارآمدي نظارت ديوان عدالت اداري بر مقررات دولتي به بررسی موضوع پرداخته است و ازاين‌جهت به هيچ‌وجه اين ادعا وجود ندارد كه اثر حاضر بنا دارد تا كليه‌ي موضوعات اثرگذار بر نظارت ديوان عدالت اداري بر مقررات دولتي را بررسي نمايد. بر اين اساس، بررسي موضوعاتي همچون عدم رسيدگي ديوان به موضوعاتي كه به تشخيص رئيس ديوان، ابطال مصوبه موضوعاً منتفي باشد (موضوع ماده (85) قانون تشكيلات ديوان)[8]، اثر اعلام مغايرت شرعي آراي هيئت عمومي ديوان از سوي رئيس قوه قضائيه (موضوع ماده 94 قانون تشكيلات ديوان[9])، عدم صدور رأي توسط هيئت عمومي ديوان در مواردي كه موضوع خواسته‌ي شاكي الزام مراجع مقرره‌‌گذار به تدوين مقرره‌‌ي خاصي بوده باشد (در اين موارد مبتني بر رويه‌ي هيئت عمومي ديوان قرار عدم صلاحيت صادر مي‌شود)و ساير موضوعاتي كه مي‌توانند به‌عنوان بخشي از اشكالات قابل طرح درزمينه‌ي نحوه‌ي رسيدگي ديوان عدالت اداري بر مقررات دولتي شناسايي شوند، موضوع بررسي نويسنده‌ي اين پژوهش نيستند و اميد است تا پژوهش‌گران در اين زمينه‌ها به ارائه‌ي نظر بپردازند.

علاوه بر نكته‌ي كليدي فوق كه در جهت تبيين حوزه و حدود تحقيقات حاضر واجد اهميت مي‌باشد، توجه به اين نكته نيز لازم است كه همان‌طور كه از عنوان اين تحقيق به دست مي‌آيد، رويكرد كلي نويسنده در انجام اين پژوهش آن است كه كارآمدي و اثرگذاري ديوان عدالت اداري جهت نظارت بر مقررات دولتي را ارتقا دهد و ازاين‌جهت تلاش خواهد شد تا طرح همه‌ي موضوعات مقرر در اين پژوهش، در همين راستا باشند و از طرح موضوعاتي كه تنها با موضوع نظارت قضايي بر مقررات دولتي مرتبط هستند وليكن در راستاي ارتقاي كارآمدي ديوان عدالت اداري جهت نظارت بر مقررات دولتي فاقد اهميت يا اثرگذاري مي‌باشند، خودداري شود.

درزمينه‌ي مفهوم اصطلاح «كارآمدي» نيز اين نكته شايان ذكر است كه هرچند اصطلاح «کارآمدی»[10] در متون تخصصی علم مدیریت به معنای «انجام دادن کارهای درست» مي‌باشد[11] و در عرض اصطلاح «کارایی»[12] (به معنای «درست انجام دادن کارها») قرار مي‌گيرد و هر دوي این اصطلاحات در ذیل مفهوم «بهره‌وری»[13] تعريف مي‌شوند[14]؛ اما آنچه در عنوان اين تحقيق از مفهوم «کارآمدی» مدنظر نويسنده است، مفهوم عرفي و متفاهم از اين اصطلاح مي‌باشد كه شامل برخي از معيارهاي ذيل عنوان كارآيي نيز مي‌شود. بنابراين، در اين پژوهش موضوعاتي همچون شایستگی در مصرف منابع و بهره‌برداری بهینه از آن‌[15] يا بررسي جنبه‌های عملکرد واحد با هزینه‌هایی که برای انجام آن متحمل شده[16] كه در علم مديريت در ذيل مفهوم «كارآيي» مورد بررسي قرار مي‌گيرند، مبتني بر مفهوم عرفي و متفاهم از اصطلاح «كارآمدي» در ذيل اين مفهوم مدنظر خواهند بود.

از سوي ديگر، همچنان‌كه در شرايط موجود، اهتمام اكثر پژوهشگاه‌ها و نهادهاي مطالعاتي وابسته به دستگاه قضايي معطوف به كاهش دعاوي، افزايش كيفيت آراء و كاهش زمان رسيدگي به‌عنوان معيارهاي ارتقاي كيفيت نظام قضايي است،[17] توجه نويسنده اين تحقيق نيز متمركز بر معيارهايي است كه بتوانند به نحو حداكثري، اهداف مدنظر تدوين‌كنندگان قانون اساسي از پيش‌بيني نظارت قضايي بر مقررات دولتي براي ديوان عدالت اداري را محقق كنند. لذا، در انجام پژوهش حاضر، توجه به معيارهايي همچون «صيانت حداكثري از حقوق شهروندان»، «تضمين سلسله‌مراتب هنجارها»، «صرفه‌جويي در هزینه‌ها»، «كاهش اطاله‌ي دادرسي» و «افزايش دقت رسیدگی» به عنوان مؤلفه‌های اصلی کارآمدی به‌صورت ويژه مدنظر نويسنده خواهد بود و به‌عنوان شاخصه‌‌هاي كارآمدي در این پژوهش تلقي خواهند شد.

از مهم‌ترين وجوه تمايز اين اثر با ساير آثار در اين زمينه آن است كه در پژوهش حاضر علاوه بر تنظيم ارتباط ديوان عدالت اداري با ساير مراجع صلاحيت‌دار جهت نظارت بر مقررات دولتي و ارتقاء نقش ديوان نسبت به وضعيت فعلي، با پيشنهاد سازكار هايي كه برخي از آن‌ها براي اولين‌بار در نظام حقوقي كشور مطرح مي‌شوند، تلاش خواهد شد تا به تقويت دروني نظارت ديوان عدالت اداري در زمينه نظارت بر مقررات دولتي پرداخته شود و حال‌آنكه بخش عمده‌اي از مؤلفه‌هاي مدنظر نويسنده در آثار ساير نويسندگان حقوقي مغفول بوده و يا به‌درستي بدان پرداخته نشده است. لذا، تأكيد نويسنده اين پژوهش بر آن است كه در وهله‌ي اول به بررسي و تحليل موضوعاتي بپردازد كه در ساير آثار علمي منتشره مغفول بوده‌اند. در وهله‌ي دوم تلاش خواهد شد تا در آن قسمت‌هايي كه حقوقدانان اقدام به طرح اشكال و بررسي موضوع كرده‌اند،‌ يافته‌هايي جديد بر آثار منتشره اضافه شود.

مبتنی بر مقدمات ذکر شده، پس از تبيين مفاهيم و مباني نظري اين تحقيق در فصل اول اين کتاب، در فصل دوم، راه‌هاي ارتقاي كارآمدي ديوان در ارتباط با ساير مراجع نظارت‌كننده بر مقررات دولتي مورد شناسايي و بررسي قرار مي‌گيرند؛ سپس، در فصل سوم کتاب به بررسي راه‌هاي ارتقاي كارآمدي ديوان از طريق بهبود ساختارها، سازكار ها و عملکردهای ديوان پرداخته مي‌شود.