حقوق اداری ازجمله شعبه‌های حقوق عمومی و مجموعه قوانین و مقرراتی است که تنظیم رابطه بین دستگاه‌های اداری با یکدیگر و با مردم را بر عهده دارد. همواره در یک سوی این رابطه، دولت قرار دارد که با اعمال اقتدار، درصدد دستیابی به اهداف خود در راستای منافع عموم است. انتخاب قالب قرارداد برای پیشبرد اهداف نهادی که از امتیازاتی فراتر از اشخاص حقوق خصوصی برخوردار بوده نخستین پرسشی است که به ذهن متبادر می‌شود. درحالی‌که دولت و کارگزاران آن می‌توانند با انتخاب ایقاع و با استفاده از اعمال یک‌جانبۀ اداری به نحو ساده‌تر و با تضمین شایسته‌تری به مقاصد خود دست یابند، چرا توافق اراده را بر تحمیل یک‌جانبۀ آن بر طرف قرارداد ترجیح می‌دهند؟

در جواب این پرسش، پاسخ‌های گوناگونی می‌توان داد: از حیث مبنایی، حکومت‌های امروزین ریشۀ مردمی داشته؛ ازاین‌رو قرارداد که نهادی است مبتنی بر رضایت می‌تواند بیانگر و تقویت‌کنندۀ وجه دموکراتیک دولت باشد. استفاده از اقتدار برای تضمین حقوق شهروندان، توجیه‌پذیر بوده و باید به قدرت، جنبۀ حقانی و مشروع داده شود؛ بنابراین قالبی که قدرت در آن ریخته می‌شود نیز در قبض و بسط آن مؤثر و بنا به ‌مورد، تغییرپذیر است. پس در شرایطی که امکان توسل به نهاد قرارداد به‌گونه‌ای متفاوت از شیوۀ مرسومِ حقوق خصوصی برای اداره وجود دارد ایقاع‌های اداری که در ذات خود حاکی از سلطه و قدرت تام دولت‌اند، رنگ باخته و تنها در صورت لزوم به آن استناد می‌شود.

قرارداد اداری همچنین نیازمند مشارکت بخش خصوصی در ایجاد، ارائه و ادارۀ امور عمومی است. بدین طریق از حجم ‌و اندازۀ دولت در مواقع غیرضروری کاسته شده و اختیار ادارۀ خدمات عمومی در اقتصادی آزاد، پویا و مشارکتی برای مردم فراهم می‌شود. این هدفی است که نظام‌های آزادمنش اقتصادی به دنبال آن هستند؛ زیرا اثبات شده پدرسالاری و یکه‌تازی و تمرکز در عرصۀ اقتصاد، مانعی بزرگ برای دستیابی به آرمان توسعۀ سیاسی برای دولت‌های بستۀ اقتصادی است. باری امروزه استفاده از انواع قرارداد اداری برای ارائۀ خدمات عمومی به سکۀ رایج زمانه بدل شده و روزبه‌روز گونه‌های جدیدی از این قرارداد، در حال شکل‌گیری‌اند.

مشخصه و ماهیت متفاوت قراردادهای اداری نیز موضوعی پراهمیت است؛ زیرا قرارداد در حقوق اداری کاملاً از ذات اقتدارگرای دولت متأثر شده؛ تا جایی که در تعامل دولت با اشخاص حقوق ‌خصوصی، تنها نامی از قرارداد باقی مانده و تحمیل‌های یک‌جانبه در قالب قانون‌های امری و الزامات قراردادی، به این رابطۀ دوطرفه صبغۀ ویژه‌ای بخشیده است. پس با وجود چیرگیِ بی‌چون‌وچرای دولت، به‌واقع اعلام رضایت به قبول تعهدات ازسوی پیمانکار در این چارچوب، از انعقاد قرارداد گرفته تا اجرا و درنهایت خاتمۀ جریان آن، در مقام قیاس، با آنچه در حقوق خصوصی جریان دارد بی‌شباهت و در پاره‌ای موارد کاملاً متفاوت است.

 از دیدگاه برخی مدافعان سنتی حقوق ‌خصوصی، بین قرارداد اداری و قرارداد خصوصی تفاوتی وجود ندارد. به باور این گروه، ذات و جوهرۀ قرارداد، ثابت بوده و صفات و مشخصه‌های گوناگونی که به‌واسطۀ حضور دولت حادث شده، در ماهیت قرارداد تأثیری ندارند. امروزه برای کسانی که آشنایی حداقلی با مبانی حقوق عمومی دارند، این عقیده که قرارداد خصوصی و قرارداد اداری از حیث ماهوی متفاوت‌اند، به‌سادگی باورپذیر است؛ زیرا این تفاوت‌ها به‌حدی بر رابطۀ طرف‌های قرارداد، سایه افکنده و دامنۀ آن توسعه یافته که جوهرۀ عقد را نیز دگرگون ساخته است. در بدو تولد قرارداد اداری، آزادی در تعیین اسم قرارداد و شرایط و آثار آن توسط دولت محدود می‌گردد. همچنین تشریفات مناقصه و مزایده برای انعقاد قرارداد اداری که قانون‌های امری بر آن صحه گذارده، فرایند نسبتاً پیچیده، زمان‌بر و مبتنی ‌بر قانون را بر قرارداد، حاکم ساخته‌اند. ازاین‌رو به نظر می‌رسد رابطۀ قراردادی بین دولت و پیمانکار در حقوق عمومی تا اندازۀ زیادی از فرامین قانونی اثر می‌پذیرند. در قراردادهای خصوصی، قرارداد به‌منزلۀ قانون حاکم بر روابط طرفین است؛ درحالی‌که در قراردادهای اداری، بیشتر، شروط و الزامات قانونی، در روابط قراردادی وارد و بر آن حاکم شده، به قرارداد جهت می‌دهند.

در مرحلۀ حیات حقوقی نیز تفاوت فاحشی بین قرارداد اداری و خصوصی وجود دارد. ایجاد وقفه در جریان اجرای قرارداد در حقوق اداری، پذیرفته‌شده نیست؛ زیرا خدمات عمومی باید پیوسته و بی‌وقفه ارائه شوند و این از وظایف و کارکردهای حکمران مطلوب در عرصۀ زمامداری است. بنابراین در مواقعی که پیمانکار قادر به ادامۀ قرارداد به علت «حادثۀ غیرقابل‌پیش‌بینی» نیست، استفاده از نهاد تعدیل با سازوکارها و توجیه‌های ویژۀ حقوق عمومی هویدا می‌گردد. در چنین شرایطی به دلیل تغییر بنیادین اوضاع و احوال، پیمانکارِ ناتوان از انجام کار، از کمک دولت بهره گرفته تا ادامۀ اجرای خدمات عمومی میسر شود. با این توضیح مختصر چگونه می‌توان قائل به ماهیت واحد برای قرارداد خصوصی و اداری شد؛ این دو در یک واژه یعنی «قرارداد» مشابه‌اند؛ واژه‌ای که با تحولات دولت مدرن در حقوق اداری، ذات و ماهیت متفاوتی را به خود گرفته است.